Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Правительственную власть можно разделить на власть верховного и подчиненного управления и, с другой стороны, на власть административную в тесном смысле слова, власть хозяйственную, власть дисциплинарную и т. д. Но все эти подразделения не имеют общего и одинакового для всех государств значения, вследствие чего их удобнее рассматривать не в общей теории государственного права, а в науке особенного государственного права и в других отделах публичного права (в административном и судебном праве).

Государственная власть осуществляется не только в различных юридических формах, но и через посредство различных органов. В силу первоначально инстинктивного, а затем сознательного стремления к порядку и системе в государственной деятельности различие функций государственной власти, по общему правилу, в большей или меньшей мере связывается с различием органов государства, так что та или иная определенная функция осуществляется, если не исключительно, то по преимуществу известным органом или особой группой связанных между собой органов. Нужно заметить, однако, что совпадение обоих различий, наблюдаемое в разных государствах в различной степени, никогда не является полным, т. е. никогда не бывает так, чтобы определенная функция власти осуществлялась в целом одним простым или сложным органом или, наоборот, чтобы один орган осуществлял государственные акты лишь одного рода, без всякой примеси актов другого рода.

Как было уже упомянуто выше, при определении общего понятия власти слово "власть", в прямом смысле обозначающее известного рода субъективное право, в переносном смысле употребляется для обозначения лица или учреждения, осуществляющего это право. Например, "государственной властью" называется и принадлежащее государству право властвования, и само государство как субъект этого права. Такое видоизменение первоначального понятия играет весьма важную роль в учении о разделении функций государственной власти. Термин, обозначающий известную функцию власти, переносится и на тот орган, который по преимуществу осуществляет эту функцию. Так, например, в современном конституционном государстве под "законодательной властью" разумеется прежде всего право или функция законодательства, но тот же термин прилагается и к учреждению, главным образом, предназначенному для законодательства, именно — к парламенту. Точно так же словами "судебная власть" обозначается как принадлежащее государству право суда, так и осуществляющие это право органы. Подобный же двоякий смысл имеет и выражение "правительственная власть". Видоизменение основного понятия "власти" на этом не останавливается, а идет далее: именно, с определенного органа государства это понятие переносится на его компетенцию, т. е. совокупность тех юридических актов, которые он может совершать от имени государства. Но так как разделение функций государственной власти по их юридической природе, как мы уже говорили, никогда не совпадает вполне с распределением государственной деятельности между различными органами, то в результате получается новое разделение функций государственной власти, хотя стоящее в известной связи с тем, о котором мы говорили в предыдущем параграфе, но, тем не менее, отличное от него. Так, например, под законодательной властью в этом смысле разумеется вся компетенция парламента, хотя в нее входят и акты, не принадлежащие к законодательной функции в прямом и первоначальном значении этого слова. Разделение функций государственной власти по их юридической природе называется обыкновенно материальным, а разделение их по компетенции органов — формальным.

Терминологию эту нельзя назвать удачной, так как и то разделение функций государственной власти, которое характеризуется как материальное, основано, в сущности, на различии юридических форм деятельности государства, а не на различии ее содержания (т. е. ее задач). Было бы, быть может, правильнее это разделение, исходящее от юридической природы самих актов государства, называть объективным, а разделение, исходящее от свойства органов — субъективным. Но вышеупомянутые не вполне точные обозначения укоренились настолько прочно в юридической науке, что приходится принять их в интересах однообразия юридической терминологии.

Как видно уже из предшествующего изложения, материальное (объективное) и формальное (субъективное) разделение функций государственной власти, хотя и не совпадают, но тесно связаны между собой. При этом, с исторической точки зрения, связь эта представляется в ином виде, чем с логической стороны. Логически для современной науки государственного права материальное разделение есть основное, а формальное — производное от него. В истории же политических идей формальное разделение является исходным пунктом, из которого развивается материальная классификация. Политическая мысль прежде всего останавливается на более конкретном явлении, именно на существующем в том или ином государстве распределении государственной деятельности между различными органами; стремясь раскрыть смысл этого распределения, критикуя или оправдывая его, она приходит этим путем к уяснению материального различия между формами осуществления государственной власти. Как справедливо указывает Еллинек, почти во всех учениях о материальном разделении функций государственной власти мы находим ясные следы влияния той государственной организации, которая служила главным предметом наблюдения автора. Генетическая связь между обеими классификациями объясняет нам также то обстоятельство, что в большинстве учений о функциях государственной власти мы наблюдаем соединение, а часто также и смешение материальной и формальной точек зрения. Ясное различение их есть приобретение новейшей науки.

Если материально разделение функций государственной власти вырастает на почве формального, т. е. на почве известной государственной организации, и находится под влиянием последней, то, с другой стороны, и обратно, — образующиеся отвлеченные представления о материальном различии государственных функций оказывают влияние на учение о распределении компетенций государственных органов. Из материального разделения функций государственной власти выводятся известные требования относительно организации государственной власти.

Таким образом, вопрос о функциях государственной власти, сам по себе чисто теоретический, получает огромное практическое значение и порождает политические доктрины, влияющие и на развитие положительного права.