Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Общую волю Руссо отождествляет с законом, причем признаком закона, по его учению, является не только общее участие всех членов государства в его установлении, но и общность его содержания. Законы содержат лишь общие правила, но не конкретные предписания. Общая воля есть воля, исходящая от всех и устанавливающая предписания для всех. Именно потому она всегда справедлива и непогрешима. Суверенный народ, устанавливая общие правила, не касается частных интересов и потому не может их нарушить; нарушить же общих интересов он не может потому, что это его собственные интересы. Общие правила, уподобляясь законам природы, не нарушают свободы личности. Рабство есть зависимость не от законов, а от индивидуальной воли другого лица. Именно такую зависимость и устраняет неограниченное господство общей воли. Логическим выводом из хода рассуждений Руссо является непосредственная демократия как политический идеал. Законодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать непосредственному народному собранию, в котором участвуют все граждане.

Но одного законодательства, т. е. установления общих правил, недостаточно для существования общежития. Необходимо исполнение законов, т. е. применение общих правил к конкретным случаям. Эта функция, по мнению Руссо, не может принадлежать законодателю, т. е. суверенному народу, а должна быть вверена особому органу — правительству. Необходимость отделения исполнительной власти от законодательной обосновывается у Руссо следующими аргументами. Во-первых, исполнительная власть должна действовать постоянно и потому осуществление ее непосредственным народным собранием практически невозможно даже в самых маленьких государствах. Во-вторых, что еще важнее, постановление сувереном конкретных решений, касающихся всегда частных интересов, могло бы исказить самую его природу, — суверен должен всегда иметь в виду лишь общие интересы и совершенно не касаться частных. В-третьих, соединение законодательства и исполнения в руках одного и того же органа стерло бы практически различие между ними и поколебало бы то господство общего правила над конкретным решением, которое является необходимым условием свободы.

Правительство, которому вверяется исполнительная власть, может иметь различную организацию, определяемую законодателем: монархическую, аристократическую или демократическую. Это различие, в глазах Руссо, не имеет существенного значения. Но, как бы ни была организована исполнительная власть, она должна быть безусловно и всецело подчинена законодательной — не только в том смысле, что она является послушным орудием велений суверена-законодателя (Руссо сравнивает отношение правительства к законодательству с отношением руки или ноги человека к его воле), но и в том смысле, что правители избираются суверенным народом, ответственны перед ним и могут быть во всякий момент им сменены. Правительство имеет известную независимость лишь постольку, поскольку народ не может непрерывно находиться в сборе. Но раз он собрался, действие всех других властей прекращается. По образному выражению Руссо, в это время звучит "голос Бога на земле", и все другие голоса перед ним умолкают.

Будучи, таким образом, безусловно подчинено суверену-народу, правительство, однако, поскольку оно исполняет установленные им законы, столь же безусловно господствует над отдельными лицами, составляющими этот народ. Соотношение между народом как целым, правительством и совокупностью отдельных граждан, составляющих народ, Руссо наглядно изображает в виде математической непрерывной пропорции, в которой правительство занимает место среднего члена. Народ-законодатель относится к исполнительной власти так же, как исполнительная власть относится к отдельным гражданам.

Мы видим, что в теории Руссо материальное разделение функций государственной власти чрезвычайно стройно и последовательно соединяется с формальным. Законодательство есть установление общих правил и именно поэтому оно должно принадлежать народу, состоящему из всех граждан, исполнение же, т. е. применение общих правил к конкретным случаям, должно быть вверено особому органу, который точно так же подчинен народу, как конкретные решения подчинены общим правилам. Нужно, однако, заметить, что и у Руссо материальная и формальная классификации все-таки не вполне совпадают. Суверенный народ не только устанавливает общие правила, но, кроме того, избирает правителей, осуществляет их ответственность и, в случае надобности, сменяет их. По мнению Руссо, ему же должно принадлежать право помилования осужденных преступников. Все это, несомненно, конкретные акты, затрагивающие частные интересы. Руссо хорошо сознает это и потому оговаривается, что в виде исключения суверену принадлежит и совершение некоторых конкретных актов. Но это не законы, а декреты суверена.

Теория Руссо по своей гениальной простоте, стройности и законченности представляет, несомненно, одно из величайших произведений человеческой мысли, но, вместе с тем, это — чисто отвлеченное учение, которое не считается с реальными условиями политической жизни.

Прежде всего эта теория рассчитана на маленькое государство — общину, вроде античных республик. Весьма вероятно, что на Руссо оказали большое влияние условия жизни его родины. Он был женевским гражданином и принимал участие в политической жизни этого государства-города. Вполне естественно, что это участие повлияло и на его теорию. В одном месте своих сочинений Руссо говорит, что идеальное государство должно иметь около 10 000 граждан. В государствах такого размера, конечно, может существовать непосредственное народоправство в духе Руссо; по крайней мере, оно физически возможно. Но в современных крупных государствах непосредственное народное собрание как орган верховной власти совершенно немыслимо. Народное представительство, которое Руссо отрицал, здесь диктуется силой вещей, и в эпоху Французской революции самые горячие сторонники Руссо не помышляли никогда о введении того непосредственного народоправства, о котором он мечтал.

Далее, Руссо хочет свести свою государственную деятельность к двум функциям: 1) к установлению общих правил и 2) к точному исполнению этих правил в конкретных случаях. Исполнительная власть является поэтому у него пассивным, почти механическим орудием законодательной. Но в действительности такое соотношение между законодательством и управлением невозможно. Нельзя предусмотреть общими правилами все случаи жизни. Поэтому во многих областях жизни управление представляет собой не исполнение закона, а свободную деятельность в пределах и на основании закона. Такова, например, область международных сношений. Таковы же многие акты внутреннего управления, напр., созыв и роспуск законодательного собрания, назначение должностных лиц, смена их, издание общих правил по уполномочию законодателя. Это хорошо понимал Локк, и именно поэтому, наряду с исполнительной властью, он ставил федеративную власть и "прерогативу". Наконец, даже и самое приложение общих правил, устанавливаемых законами, в конкретных случаях, которые имеют место в деятельности исполнительной в тесном смысле слова и судебной власти, вовсе не есть простое, механическое исполнение, как оно рисуется Руссо и как оно, вообще, рисовалось писателям XVIII в. (Монтескье также думал, что судебная власть, в сущности, не есть власть, а только простая передача воли законодателя). В применении законов остается всегда известная доля самостоятельности для применяющего органа. В настоящее время существует даже течение в пользу расширения этой самостоятельности. Так, например, уголовному суду доставляется гораздо большая свобода в определении меры наказания, чем прежде. Новое швейцарское Гражданское уложение предписывает судье за неимением подходящего закона руководствоваться при разрешении дела той нормой, которую судья установил бы, если бы был законодателем.