Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Сущность теории Монтескье заключается в той мысли, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти, а именно законодательная, исполнительная и судебная должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга. Чтобы уяснить себе происхождение и значение этой идеи, необходимо прежде всего принять во внимание то положение, в котором находился до него вопрос о разделении властей. Учение о суверенитете, господствовавшее со времени Бодена, признавало существенным свойством государственной власти, вытекающим из ее неограниченности, единство, причем единство понималось как сосредоточение всей власти в руках одного органа, которому должны быть безусловно подчинены все остальные органы государства. В связи с этим пониманием единства государственной власти теория суверенитета, как мы уже видели, раскололась на две враждебные доктрины: теорию суверенитета монарха (Боден, Гоббс) и теорию суверенитета народа (монархомахи, позднее Руссо). Но писатели и той и другой школы одинаково отрицательно относились к идее разделения государственной власти, т. е. распределения ее между несколькими независимыми друг от друга органами. По мнению Гоббса, это "пагубнейшее для государства учение" (imperium summum dividi posse exitiosissima civitatis doctrina est). Пуфендорф полагает, что в результате разделения полномочий государственной власти между несколькими органами должен получиться неправильный, плохо связанный в своих частях государственный строй (Sunt autum istae partes summi imperii ita connexae, ut, si quidem regularis forma civitatis constare debeat, omnes et singulares penes unum radicaliter esse debeant. Sin autem istae dividantur, ut quaedam radicaliter sint penes unum, reliquae penes alium, inregularem rempublicam et male cohaerentem emergere necesse est). Руссо категорически утверждает, что верховная власть неделима, ибо она есть воля народа (la souverainete est indivisible, car la volonte… est celle du corps du peuple).

Это воззрение, допускавшее существование в государстве лишь одного непосредственного органа, в общем соответствовало политическому строю континентальной Европы в XVI–XVIII столетиях. Господствующей формой правления в ту эпоху была абсолютная монархия; наряду с нею в некоторых частях Европы (в Швейцарии, в Италии) существовали демократические или аристократические республики, где, — по крайней мере, по взгляду писателей того времени, — вся верховная власть также сосредоточивалась в руках одного органа, только не единоличного, а коллегиального, именно — в руках всего народа или аристократической корпорации.

Но в Европе существовало уже тогда государство, устройство которого, в особенности в том виде, в каком оно окончательно сложилось к началу XVIII в., явно противоречило установившемуся учению о государственной власти. Этим государством была Англия, где верховная власть принадлежала парламенту, состоявшему из трех независимых друг от друга органов: короля, палаты лордов и палаты общин. Вместе с тем английский государственный строй уже в XVIII в. пользовался как в самой Англии, так и за ее пределами в европейском общественном мнении славой одного из самых совершенных сочетаний свободы с порядком. Сами англичане, гордясь своей конституцией, не задавались, однако, целью подвергнуть ее теоретической разработке и извлечь, таким образом, из нее общие положения, которые могли бы послужить образцом для других народов. Эту задачу выполнил Монтескье. Основное начало английской конституции, которому англичане обязаны своим политическим благосостоянием, по его мнению, есть разделение властей. Таким образом, Монтескье, в отличие от Руссо, строит свою теорию эмпирическим путем. Он анализирует государственное устройство Англии, раскрывает принципы, лежащие в его основе, и связывает их в одну стройную систему, которую он выставляет не в качестве абсолютного идеала, а лишь в качестве образца наивысшего развития свободы (le plus haut point de liberie оu la constitution d'un Etat peut etre porte).

Теория разделения властей изложена Монтескье в главе VI книги XIего сочинения "О духе законов" De l'esprit des lois), вышедшего в 1748 г. Глава эта носит заглавие: "О конституции Англии" (De la constitution de l'Angleterre).

Исходным пунктом для Монтескье, как и для Руссо, служит идея свободы личности, но, в отличие от автора "Общественного договора", он понимает свободу не как участие в государственной власти, а как обеспечение от ее произвола. Другими словами, в основу своего построения он кладет не политическую, а так назыв. гражданскую свободу (хотя сам Монтескье называет ее "политической"). Исследованию понятия свободы посвящены первые главы XIкниги "Духа законов". Монтескье относится иронически к представлениям о свободе тех народов, которые отождествляют ее с правом граждан избирать и низлагать правителей, наделяемых ими же тиранической властью, и дает совершенно точное юридическое определение гражданской свободы, воспроизведенное сорок лет спустя в Декларации прав человека и гражданина, а именно, он определяет свободу как право делать все, что не запрещено законом, и не быть принуждаемым делать то, чего закон не предписывает. Свобода, говорит Монтескье, поясняя свое определение, есть безопасность от произвола власти или, выражаясь его подлинными словами, "спокойствие духа, вытекающее из уверенности в своей безопасности" (cette tranquillite d'esprit qui provient de l'opinion que chacun a de sa surete). Отсутствие свободы проистекает от того, что люди, обладающие властью, склонны всегда злоупотреблять ею. Кому бы ни была вверена власть — монарху, аристократической коллегии или народу, но раз власть одна, свобода не обеспечена. Чтобы устранить произвол и злоупотребление властью, есть только одно средство — устроить так, чтобы властей было несколько и чтобы они сдерживали друг друга (il faut que par la disposition des choses le pouvoir arrete le pouvoir). По мнению Монтескье, различные конкретные государства преследуют различные цели: одни — завоевание, другие религиозный культ, третьи — развитие торговли и промышленности. Но есть государство, которое поставило себе главной целью охрану свободы. Это государство — Англия. Способ, которым оно разрешает проблему свободы, есть разделение и равновесие властей.

Монтескье различает во всяком государстве три власти в материальном смысле слова: 1) законодательную; 2) исполнительную и в отношениях, регулируемых международным правом (причем Монтескье относит сюда не только международную политику, но и меры, принимаемые внутри государства для обеспечения его внешней и внутренней безопасности) и 3) исполнительную и в отношениях, регулируемых гражданским правом. В этой терминологии, которую Монтескье, впрочем, употребляет только один раз в начале главы и впоследствии заменяет более простой, нельзя не слышать отголоска влияния Локка, различавшего, кроме законодательной, федеративную и исполнительную власть. Но классификация Монтескье не совпадает с классификацией Локка. Исполнительную власть в отношениях гражданского права он отождествляет с судебной, а ту власть, которая соответствует федеративной власти и прерогативе Локка, называет, далее, просто исполнительной. Таким образом, получается господствующее в настоящее время трехчленное разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Именно эти власти и должны быть распределены между различными органами, которые, будучи независимы друг от друга по своему составу и положению, но связаны между собой внутренней зависимостью вверенных им функций, будут, таким образом, сдерживать друг друга. Где все три власти или хотя бы две из них соединены в руках одного лица или учреждения, там не может быть свободы. Законодатель, являющийся вместе с тем и исполнителем, может издавать тиранические законы с целью тиранически приводить их в исполнение. Законодатель-судья имеет безграничную власть над жизнью граждан. Судья, обладающий исполнительной властью, имел бы силу угнетателя. И "все потеряно" (tout est perdu), т. е. водворяется полный деспотизм, когда все три власти сосредоточены в одних руках. Исполнитель имеет тогда все то могущество, каким он сам себя вооружил в качестве законодателя. В виде примеров такого рода деспотизма Монтескье указывает на Турцию и на итальянские республики его времени. Большинство европейских монархий представляют в его глазах более совершенный тип государственного устройства, так как соединение законодательной власти с исполнительной смягчается в них отделением от последней судебной власти. Но действительно обеспечивает свободу только государственный строй Англии, где все три власти вверены различным учреждениям.