Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Законодательное собрание не должно заседать постоянно, ибо: 1) этого не требует самая сущность законодательной власти; 2) это чрезмерно стеснило бы деятельность исполнительной власти, все внимание которой в таком случае было бы поглощено защитой ее прав от законодательной власти. Право созывать и распускать законодательное собрание, а также определять время его сессий должно принадлежать исполнительной власти.

Законодательная власть не нуждается в праве veto против исполнительной, ибо последняя ограниченна по самой своей природе. Но она ограниченна лишь постольку, поскольку не выходит из пределов закона. Поэтому законодательная власть должна иметь право контроля над закономерностью действий исполнительной власти и вытекающее отсюда право привлекать к ответственности осуществляющих ее лиц. Но это право не может простираться на главу исполнительной власти — монарха, так как в таком случае исполнительная власть попала бы в полную зависимость от законодательной. Выход из этой дилеммы дает английский принцип ответственности за действия монарха, его советников, министров.

Исполнительная власть, имея право veto в области законодательства, определяя продолжительность сессий парламента и располагая армией (начальствование над которой принадлежит к самому существу исполнительной власти), оказалась бы слишком могущественной, если бы законодательной власти, в противовес этим правам, не было предоставлено, кроме права контроля, еще другой гарантии, а именно, — права ежегодного утверждения бюджета и определения численности вооруженных сил. Наконец, для равновесия властей необходимы некоторые изъятия из общего правила, согласно которому судебная власть принадлежит специально образуемым для этой цели органам. Монтескье, следуя английскому праву, допускает следующие изъятия этого рода.

1) В исключительных случаях, угрожающих безопасности государства, законодательная власть может предоставить на короткое время исполнительной власти (вместо судебной) право ареста граждан (приостановка акта о habeas corpus в Англии).

2) Преступления против прав народа должны преследоваться нижней палатой и судиться верхней (институт обвинения министров, impeachement). Кроме того, Монтескье предоставляет верхней палате право суда над ее собственными членами и право помилования (последнее уже — вопреки английскому праву, согласно которому это право принадлежит монарху).

Различные власти, организованные вышеописанным образом, не подчинены друг другу, но находятся в тесной связи и взаимодействии друг с другом. Ни одна из них не может ничего сделать без других, и, в случае несогласия между ними, вся государственная деятельность должна остановиться. Но так как остановиться она не может, то "силою вещей власти будут принуждены действовать и необходимость заставить их действовать в согласии друг с другом" (par le mouvement necessaire des choses elles seront contraintes d'aller, elles seront forcees d'aller de concert). Следствием этого и явится их взаимная сдержка, обеспечивающая свободу.

Хотя Монтескье в построении своей системы шел чисто эмпирическим путем и задавался целью не нарисовать отвлеченный идеал, а раскрыть и объяснить существенные черты английской конституции, но в его теории заключается глубокая и оригинальная идея. Учение о материальном различии законодательной, правительственной и судебной функций существовало и до него, но оно не связывалось с идеей разделения и равновесия властей в формальном смысле. С другой стороны, еще со времен Античной древности мы встречаемся с учением о так назыв. "смешанной" форме правления, в которой участие в государственной власти распределяется между различными общественными элементами (монархическим, аристократическим, демократическим). О смешанной форме правления как об одном из наилучших видов государственного устройства говорили Аристотель, Полибий и вслед за ними средневековые писатели. Заслуга Монтескье заключается в том, что он связал обе эти идеи в одну цельную систему. Он первый высказал ту мысль, что функции государственной власти, различные по своей форме, но тесно связанные по своему внутреннему содержанию, именно: законодательство, управление и суд, должны быть распределены между несколькими органами, разнящимися по своему составу и не зависимыми друг от друга, и что именно в этом лежит залог свободы граждан.

Теория Монтескье оказала огромное влияние на политический строй культурных народов. Она повлияла прежде всего на понимание английской конституции самими англичанами, главным образом, через посредство Блэкстона, комментировавшего английское конституционное право в духе учения Монтескье. Далее, английская конституция в истолковании Монтескье, популяризованном его последователями (в особенности де-Лольмом), послужила образцом для других народов, причем, однако, нужно заметить, что в различные эпохи и в различных странах идеи Монтескье понимались и применялись неодинаково. Теория разделения властей прежде всего была рецепирована и положена в основу государственного устройства отделившихся от Англии Соединенных Штатов Северной Америки, откуда она была заимствована позднее и другими американскими государствами. В несколько ином виде она получила осуществление во Франции, через посредство которой перешла в положительное право и других народов континентальной Европы.

Чрезвычайно сильно было влияние Монтескье и на теорию государственного права. Учение о разделении властей весьма быстро завоевало себе господство в юридической науке и до середины XIX в. играло роль почти политической аксиомы. Кант дал этому политико-эмпирическому учению отвлеченное философское обоснование. У него разделение властей является уже не практическим правилом, выведенным из политического опыта и наблюдения, а непреложным требованием разума, вытекающим с необходимостью из идеи государственной власти. Законодательная, исполнительная и судебная власть являются у Канта тремя самостоятельными субъектами, которые, однако, в своей совокупности составляют единое лицо — государство.

Мы видели, что Локк различал в составе исполнительной власти исполнительную власть в тесном смысле слова, т. е. применение законов к конкретным случаям, и "прерогативу", или свободную деятельность правительства в пределах закона. Монтескье сливает обе эти функции в едином понятии исполнительной власти. Но некоторые из его последователей, возрождая идею Локка в новой форме, пытались преобразовать и дополнить теорию разделения властей путем присоединения к трем властям Монтескье четвертой власти. Носителями исполнительной власти в собственном смысле слова они признавали не монарха, а министров, монарху же присваивали особую "умеряющую", или "уравновешивающую", власть (pouvoir moderateur, pouvoir ponderateur, pouvoir royal), назначение которой, по их мнению, заключалось в том, чтобы регулировать действие остальных трех властей, обеспечивать их равновесие и разрешать их взаимные конфликты. Эта мысль была высказана впервые в 1791 г. членом Национального собрания Клермон-де-Тоннерром и позднее, в 1814 г., подробно развита Бенжаменом Констпаном. В Германии она была воспринята Гегелем и в своеобразной метафизической форме изложена его учеником Лоренцом фон Штейном (по учению Штейна, в главе государства воплощается "Я" государства, его личное сознание; в законодательстве — его воля; в министерстве — исполнение этой воли, действие). Бенжамен Констан, наиболее выдающийся представитель учения об умеряющей власти, в подтверждение ее существования указывает на те полномочия монарха, при помощи которых он воздействует на другие органы государства, сдерживает их попытки выйти из отведенной им сферы и, в случае конфликта, обеспечивает согласие и единство их деятельности. Таковы права монарха назначать и сменять министров, распускать нижнюю палату, вводить новых членов в состав верхней палаты, отменять или смягчать наказания, наложенные судом. Смотря по тому, какая именно власть — министерство, нижняя палата, верхняя палата или суд — своими действиями нарушает гармонию государственной жизни, монарх, воздействуя на эту власть, восстанавливает нарушенное единство государственной деятельности.