Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Неверно прежде всего, что при правлении кабинета глава государства теряет реальное значение, перестает совершенно быть необходимым колесом конституционного механизма. Правда, при правильном действии парламентарной системы фактическое отношение между главой государства и министрами существенно отличается от юридического: de jure он управляет, а они советуют; de facto происходит как раз обратное. Тем не менее и при этих условиях глава государства остается необходимым участником всех важнейших государственных актов, и за ним остается возможность значительного влияния на ход государственных дел. Так, например, деятельное участие и вполне реальное влияние короля Эдуарда VII в области внешней политики Англии не подлежит сомнению. В недавно начавшемся царствовании его сына Георга V уже был момент, когда решающее слово в конституционном вопросе первостепенной важности принадлежало королю. А именно, его согласие на предложенную либеральным министерством чрезвычайную меру — назначение в верхнюю палату нескольких сот новых лордов — сломило упорное сопротивление палаты лордов законопроекту об ограничении ее законодательных прав и дало возможность министерству провести эту конституционную реформу, даже не приводя в исполнение вышеупомянутой меры, оказавшей свое действие лишь в качестве угрозы. К этому нужно прибавить, что вполне правильное, непрерывное, так сказать, автоматическое действие парламентарной системы возможно лишь при постоянной наличности сплоченного большинства в парламенте и при существовании двух крупных партий, сменяющих друг друга у власти. Но это условие осуществляется далеко не всегда, особенно в континентальной Европе, а при отсутствии его фактическое значение главы государства чрезвычайно возрастает, и в известные моменты он, оставаясь вполне в пределах конституции и правил парламентарного управления, играет решающую роль. Далее, совершенно неправильно, даже при правильном функционировании парламентаризма, приравнивать назначение министерства к избранию его нижней палатой. Образование министерства, с юридической точки зрения, совершается путем назначения его главой государства, с фактической же стороны, — представляет собой весьма сложный процесс, в котором весь состав парламента совершенно не принимает участия, но участвуют лишь глава государства, вожди наиболее сильных парламентских партий, иногда также президент нижней палаты. Дело решается переговорами между этими лицами, причем степень влияния каждого из них зависит от его личного авторитета и от обстоятельств данного момента политической жизни. В 1899 г. во Франции, в тревожную эпоху дела Дрейфуса, после падения министерства Дюпюи, президент республики Лубе поручил составление кабинета умеренному республиканцу Вальдеку-Руссо. Он образовал коалиционное министерство, в состав которого вошли, с одной стороны, социалист Мильеран, с другой стороны, жестокий усмиритель коммунистов в 1871 г. маркиз Галиффе. Можно с полной достоверностью утверждать, что если бы избрание министерства было предоставлено палате депутатов, кабинет подобного состава ни при каких обстоятельствах не был бы избран. Однако своей деятельностью он завоевал доверие парламента, вывел Францию из тяжкого кризиса и оказался более долговечным, чем другие министерства третьей республики. Образование министерства таким путем возможно лишь при том условии, если исполнительная власть имеет точку опоры вне законодательного собрания в лице независимого юридически от парламента главы государства. Существование такой точки опоры оказывает большое влияние и на взаимные отношения министерства и парламента. Отношения эти в большинстве случаев весьма далеки от того ходячего шаблона, согласно которому министры являются чем-то в роде приказчиков парламентского большинства. Как справедливо указывают многие новейшие исследователи, они скорее играют роль его руководителей. Правда, выражение недоверия со стороны нижней палаты, по общему правилу, влечет за собой отставку министерства. Но это — не единственный исход конфликта между исполнительной и законодательной властью. В большинстве парламентских стран, если министерство, с одной стороны, находит опору в главе государства, с другой, рассчитывает на поддержку общественного мнения, возможен и иной выход, а именно, — оставление у власти министерства и роспуск парламента. Возможна даже смена министерства, пользующегося доверием парламента, и одновременный роспуск этого последнего, если глава правительственной власти находит, что вследствие изменения настроения страны народные представители не являются более его выразителями. Именно при таких условиях несколько лет тому назад произошла в Англии смена консервативного министерства Бальфура либеральным министерством Кемпбелль-Баннермана. Между этими фактами действительности и ходячим представлением о парламентском министерстве, как о комиссии большинства нижней палаты, лежит целая пропасть.

Вообще парламентарный порядок управления нельзя выставлять в виде опровержения против теории разделения власти уже потому, что этот порядок не представляет собой совокупности точных юридических правил, а является чрезвычайно сложной, тонкой и гибкой системой фактического приспособления конституционных начал к действительной политической жизни. Эта система практически весьма сильно видоизменяет действие конституционных норм, но, в конце концов, основанием ее служит твердый юридический остов разделения властей, и без этого основания она не может функционировать правильно. Монтескье говорит, что независимые друг от друга власти силой вещей должны действовать, а так как они не могут в своей деятельности обойтись друг без друга, то они будут принуждены действовать в согласии. Парламентаризм есть не что иное, как выработанный практикой способ установления этого необходимого согласия властей. Мы видим, что парламентарное управление не есть одностороннее господство народного представительства над правительством; оно допускает и обратное — воздействие правительства на парламент. Парламентаризм есть дополнение и развитие той системы взаимодействия властей, которую Монтескье считает необходимым условием их совместной деятельности. Парламентаризм смягчает обособленность властей, но не уничтожает их разделения.

Подводя итоги разбору теории Монтескье, мы, конечно, не можем признать ее абсолютной истиной во всех ее деталях. Выставляя раскрытые им основы английского государственного строя в качестве образца для всего культурного человечества, Монтескье примешал к общечеловеческому многое, что составляло специфическую особенность данного места и времени. Во многих деталях учение неверно или устарело, в некоторых — оно дополнено позднейшим развитием политической жизни. Но самая идея разделения власти есть глубокая и верная мысль, которая лежит в основе современного политического строя цивилизованных народов, и, в этом смысле, мы можем назвать Монтескье отцом современного конституционного государства.