Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Теории, сознательно соединяющие в одну систему материальную и формальную классификацию государственных функций, другими словами, ставящие в тесную связь учение о формах осуществления государственной власти с учением о ее организации, мы назовем теориями распределения функций государственной власти, или, короче, теориями распределения властей. Мы избегаем в данном случае названия "теории разделения властей", так как научной традицией оно закреплено лишь за одной из таких теорий, оказавшей наиболее глубокое влияние на современные формы политического быта, именно за теорией Монтескье, который связал с трехчленной классификацией функций государственной власти учение о конституционной организации государства. Но эта не единственная теория распределения властей. Кроме Монтескье мы встречаем в истории политической мысли ряд писателей, которые, при всем различии их взглядов со взглядами Монтескье, строили, однако, подобно ему свое учение о желательной организации государственной власти в связи с тем или иным разделением форм государственной деятельности. Рядом с Монтескье нужно прежде всего поставить, с этой точки зрения, — Руссо, у которого двухчленная классификация функций сочетается с теоретическим обоснованием непосредственной демократии. На этих двух теориях мы и остановимся главным образом. Но прежде чем перейти к ним, мы коснемся в самых кратких чертах предшественников Монтескье и Руссо в вопросе о распределении властей, причем, не задаваясь целью исчерпывающего обзора, упомянем лишь о трех политических мыслителях, принадлежащих к трем различных эпохам истории человечества, а именно — Аристотеле, Марсилии Падуанском и Локке.

Аристотель в своей политике различает три элемента государственного устройства ( ), а именно: 1) власть, обсуждающую государственные вопросы ( ); 2) власть правительственную ( ) и 3) власть судебную (). Это деление весьма напоминает современную трехчленную классификацию функций власти и, как мы уже указали выше, является ее зародышем. Но особенность Аристотелевской классификации заключается прежде всего в том, что в ней место современной законодательной власти занимает власть, осуждающая важнейшие государственные дела, причем законодательство составляет только один из предметов ее деятельности наряду с целым рядом других актов, которые мы назвали бы правительственными и судебными. А именно, в компетенцию "обсуждающей" власти Аристотеля входит объявление войны, заключение мира и союзных договоров и расторжение этих последних, издание законов, наказание смертью, изгнанием и конфискацией имущества; избрание высших правительственных органов, принятие отчетов от них и привлечение их к ответственности (' ). С другой стороны, правительственная власть определяется у Аристотеля не по юридической природе самой функции, а по юридическому положению осуществляющих ее органов; существенным признаком этих органов он считает срочность их полномочий и их ответственности. Нетрудно видеть, что в основе учения Аристотеля лежит формальное разделение функций государственной власти, которое, впрочем, переплетается с материальным. Образцом для его истории послужила организация древнегреческой и, в частности, афинской демократии. Его "обсуждающая" власть есть теоретическое отражение компетенции древнегреческого народного собрания. Нельзя не заметить, однако, что она, вместе с тем, сравнительно близко подходит к тому, что называется законодательной властью в формальном смысле слова в современном конституционном государстве, в особенности в республиках. Это сходство современных и древнегреческих представлений о компетенции законодательного собрания показывает нам устойчивость начал, лежащих в основе организации демократического государства на всем протяжении его истории.

Марсилий Падуанский, живший в XIV в., в своем учении о разделении функций государственной власти находится под влиянием средневековой, дуалистической организации государства, где монарх, с одной стороны, и народ, с другой, являются двумя самостоятельными и обособленными политическими силами. Марсилий Падуанский — один из основателей политической школы, провозглашающей верховенство народа и подчинение ему монарха. Эта политическая идея обосновывается у него при помощи двухчленной классификации функций государственной власти. Марсилий различает власть законодательную (legislator) и правительственную, или исполнительную, в состав которой входит и судебная (pars principalis, quasi instrumentalis vel executiva, judicialis vel conciliativa). Законодательная власть, являющаяся верховной, принадлежит народу (universitas civium aut ejus pars valentior), исполнительная — монарху (princeps). Учение, сходное в существенных чертах с теорией Марсилия Падуанского, развивает в следующем веке Николай Кузанский, а еще позднее, во второй половине XVI в., так назыв. монархомахи, являющиеся во многих отношениях предшественниками Руссо.

Локк являлся первым теоретиком конституционного государства. В своем учении о распределении властей он впервые проводит ту, развитую впоследствии Монтескье и легшую в основу конституционного строя мысль, что распределение различных функций государственной власти между различными органами обусловливается не только организационно-техническими соображениями, но, прежде всего, необходимостью охраны этим путем права и свободы граждан. Классификация функций государственной власти у Локка весьма своеобразна. Он различает, прежде всего, власти законодательную и исполнительную. Существенный признак законов, в отличие от правительственных актов, заключается, по его мнению, в их длящемся, постоянном действии. Но именно вследствие этого законодательная власть не действует непрерывно; издание законов происходит периодически, время от времени. Напротив, исполнительная власть вследствие временного характера ее актов действует постоянно, непрерывно. Обе эти власти должны осуществляться различными органами, ибо в противном случае правители получат возможность освобождать себя от подчинения законам или приспосабливать их к своим частным интересам. Законы должны издаваться периодически созываемым собранием, члены которого по окончании своей работы возвращаются в ряды простых граждан и подчиняются сами изданным им законам. Исполнительная же власть должна быть вверена постоянно действующему органу. Но, далее, кроме указанных двух властей Локк находит еще третью, которую он называет федеративной. Эта власть, заключающаяся в праве объявлять войну, заключать мир, вступать в договоры с иностранными государствами и, вообще, вести международную политику государства, сама по себе отлична от исполнительной власти, но должна быть соединена вместе с ней в руках одного органа, ибо обе эти власти требуют применения государственной физической силы, распоряжение которой не может быть разделено. Наконец, по мнению Локка, орган исполнительной власти как действующий постоянно должен не только исполнять законы, но также принимать меры для охраны общества и его отдельных членов в случаях, не предусмотренных законами, а при крайней необходимости даже вопреки законам; он же созывает и распускает законодательное собрание. Эти полномочия Локк отделяет от исполнительной власти в тесном смысле слова как особую материальную функцию, которую он называет заимствованным из английского положительного права термином "прерогатива". Таким образом, в результате у Локка получаются четыре власти в материальном смысле: законодательная, исполнительная, федеративная и прерогатива. Но, с формальной стороны, обособлена от других только законодательная власть; три остальные соединяются в руках одного и того же органа.