Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики

Рассмотрение саморегулирования в качестве открытой и сложной системы негосударственного регулирования частноправовых отношений позволяет установить суть этого явления, с одной стороны, отделив его от самоорганизации и саморегуляции как более общих категорий, а с другой – признав саморегулирование специальным механизмом социального регулирования и одной из форм социальной саморегуляции.

Поэтому необходимо противопоставлять саморегулирование государственному регулированию, осуществляемому через специально создаваемые органы власти (прямое государственное регулирование) или посредством делегирования отдельным организациям властных полномочий (косвенное государственное регулирование).

Часто возможности экономического саморегулирования связывают преимущественно с вмешательством государства в регулирование экономики, т. н. государственным регулированием, что обусловливается появлением этого термина в связи с проведением административной реформы, предполагающей сокращение числа лицензируемых видов деятельности и их частичной заменой механизмом саморегулирования с использованием саморегулируемых организаций.

Хотя эта задача до сих пор не решена, подтверждением чему служит «План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г.» [494], применительно к которому на заседании Правительства РФ акцентировано внимание на необходимости совершенствования системы саморегулирования, введенной для снижения избыточной административной нагрузки на экономику, сокращения количества лицензируемых видов деятельности, упрощения контрольно-надзорных и разрешительных процедур при условии возрастания ответственности бизнеса перед потребителями соответствующих продуктов, работ, услуг [495].

Задачу развития и совершенствования института саморегулируемых организаций призвана решить «Концепция совершенствования механизмов саморегулирования» (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования» [496]. Но не все предлагаемые ею средства эффективны, а сама она достаточна. И проблема здесь заключается в самом подходе разработчиков, не учитывающих существо саморегулирования как способа социального регулирования и изначально концентрирующихся исключительно на саморегулируемых организациях. Это следует из последнего абзаца раздела I, исключившего применение Концепции к новым формам сорегулирования, не отвечающих критериям определения саморегулируемых организаций.

Имеющийся итог является следствием недостаточного внимания научной общественности к прикладным аспектам саморегулирования и сложившихся стереотипов о первостепенном значении государственного регулирования.

Следует согласиться с В.В. Кваниной, отмечающей в контексте вывода о неэффективности функционирования института саморегулирования то обстоятельство, что недостатки в правовом регулировании во многом обусловлены отсутствием единых подходов к выстраиванию системы саморегулирования в отдельных отраслях и отклонением от базовой концепции саморегулирования в рамках отраслевых законов [497].

В целом заявляемая в качестве административной реформы оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям (далее также СРО).

В этом смысле СРО призваны исполнять особую роль, выступая в качестве центров разработки правил осуществления определенных видов деятельности и осуществляя полномасштабный контроль их соблюдения. Возложение именно таких функций позволяет говорить об особой роли саморегулируемых организаций, которые, как справедливо обращают внимание Э.В. Талапина [498], С.А. Денисов [499]и др. авторы, по замыслу административной реформы не могут уподобляться юридическим лицам, создаваемым участниками гражданского оборота в различных областях в инициативном порядке в целях самоорганизации своей деятельности (в т. ч. предпринимательской или профессиональной), удовлетворения своих частных потребностей и интересов.

Тем самым признается самостоятельный характер института СРО и возможность его приспособления к целям административной реформы, проводится четкая структурная и функциональная грань между СРО и органами власти, за счет чего

СРО представляются не в виде специфического государственного органа власти или квазиоргана, а в виде самостоятельно существующего института, специфические черты которого позволяют приспособить его для принятия части функций, от осуществления которых государство отказалось.

Законодатель иногда дает повод для суждений о зависимости саморегулирования от государственного регулирования, полагая возможным воздействовать на одни и те же сферы общественных отношений с использованием этих по сути различных способов правового регулирования. Так, п.6 ч.1 ст.29 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [500]определяет, что организация охраны здоровья осуществляется путем управления деятельностью в сфере охраны здоровья на основе государственного регулирования, а также саморегулирования, осуществляемого в соответствии с федеральным законом. П.3 ст.3 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [501]в качестве принципа законодательства о физической культуре и спорте называет сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта.

Не отрицая самой возможности применения в одной и той же сфере общественных отношений государственного регулирования и саморегулирования, следует четко разграничить их пределы. В таких условиях правовое регулирование экономики приобретает черты комплексности, свойственной и многим нормативным правовым актам, и элементам системы законодательств.

Допуская соединение в рамках саморегулирования частноправовых и публично-правовых начал, следует признать возможность формирования комплексной отрасли законодательства о саморегулировании, включающей в себя объединенные функциональным единством разноотраслевые нормы, которые в своей совокупности призваны регулировать отношения, построенные на принципах саморегулирования и являющиеся по своей природе частноправовыми. Существующие здесь административно-правовые отношения направлены на установление границ проявления частноправовых отношений и их организацию при складывающейся сложносоставной системе внутренних связей (что наиболее характерно для СРО и в меньшей степени для договорного саморегулирования). Вместе с тем следует критически относиться к идее признания саморегулирования комплексным правовым образованием в системе права, поскольку саморегулирование является способом социального регулирования общественных отношений, а не самостоятельной группой отношений, способных составить предмет комплексной отрасли права.