Сергей Братановский - Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Первым шагом к созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 года, один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору». Немного позже, а именно 27 апреля 1722 года Император издал Указ «О должности генерал-прокурора». В данном документе прокурор ставился над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах … истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял». [5]Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества, предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор Синода, прокуроры коллегий Сената и провинций. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту, обер-прокурору – четвертый, коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой.

Указом Петра I «О должности генерал-прокурора» заложены основы централизации прокуратуры, которые в дальнейшем оказали существенное влияние на формирование служебно-правовых отношений. С момента своего возникновения прокуратура являлась государственным органом. Сущность прокурорской деятельности заключалась в широком осуществлении контрольного начала, воплощаемого в лице монарха. [6]Генерал-прокурору были подчинены все прокуроры в коллегиях и судах. Все нижестоящие прокуроры действовали от его имени, под непосредственным его наблюдением и покровительством, получали наставления и указания. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению Генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же Генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. Проведенный исторический анализ свидетельствует, что никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «из всяких чина», но «лучших».

При Екатерине I сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее Генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В большинстве коллегий были упразднены должности прокуроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выполнять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а занимались больше вопросами делопроизводства. В своей деятельности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета, от надзора за Сенатом они были устранены. [7]

Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. В 1730 году императорским указом восстанавливалась должность Генерал-прокурора. Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого уровня: «…в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают». [8]Прокуратура надворных судов была формально восстановлена в октябре 1730 года. Фактически же на основе этого закона 1 ноября 1730 года Сенат по предложению Ягужинского постановил, что прокурорам надлежит быть «в губерниях», а в начале 1731 года они были назначены, «в губернии» Московскую, Белгородскую, Смоленскую, Новгородскую, Архангельскую и Нижегородскую. Генерал-прокурор и губернские прокуроры за необоснованное, но и не заведомо ложное доношение не подвергались ответственности, но за умышленный ложный донос прокурор подвергался наказанию по принципу талиона. За систематические ошибки на прокурора мог налагаться штраф. За корыстные должностные преступления прокурорам грозила смертная казнь или вечная каторга. Если же выяснится, что «оплошкою просмотрел» какое-либо дело, «то за первую вину на полгода жалованья, а за другую на год вычтено будет, а за третью лишить чина, и половина имения движимого и недвижимого взята будет, и на десять лет на каторжную работу сослан будет». [9]

В результате реформы Сената (1764 год) данный орган был разделен на шесть департаментов. Соответственно, увеличилось и количество обер-прокуроров, за первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал, непосредственно, генерал-прокурор. [10]

Важным этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 1775 года. Она привела к изменениям как организации, так и функций прокуратуры, но сущности и главных задач этого института она не изменила. Организации губернской прокуратуры посвящена глава XXVII «Учреждений для управления губерний» от 7 ноября 1775 года. [11]В связи с изменениями в административно-территориальном устройстве была упразднена только что созданная провинциальная прокуратура, на смену ей приходят губернские и уездные помощники прокурора – стряпчие и прокуроры и стряпчие сословных судов: верховного земского суда, губернского магистрата и верхней расправы. Задачи губернского прокурора и губернских стряпчих устанавливались единые: во-первых, как и раньше, это надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях; во-вторых, защита интересов императорского величества. В соответствии со статьей 77 указанного нормативного акта все прокуроры губерний назначались Сенатом по представлению Генерал-прокурора. Стряпчие также назначались Сенатом, но согласие Генерал-прокурора для этого не требовалось. Исключение составляли уездные стряпчие, которых назначало наместничье правление. Губернскому прокурору присваивался чин шестого класса, уездному стряпчему – одиннадцатого. Губернские стряпчие обязаны были выполнять все указания прокурора, но статья 406 гарантировала им определенную процессуальную независимость: они могли вести дела и без согласия губернского прокурора, однако, они были обязаны выслушать его заключение.

В «Учреждениях для управления губерний» определялось, что в России при наместническом управлении и при судебных палатах создавались должности губернского прокурора и губернских стряпчих и уголовных дел. Такие же должности вводились при верхнем земском суде, при губернском магистрате и верхней расправе. В каждом уезде (округе) учреждалась должность уездного стряпчего. Так, губернский прокурор становился отныне руководителем небольшого коллектива: 3 прокурора, 8 губернских стряпчих и, как правило, не меньшее число уездных. Но его власть по отношению к подчиненным была ограничена и с процессуальной стороны, и с дисциплинарной, так, губернскому прокурору не было предоставлено право не только налагать взыскания на своих подчиненных, но ему даже не рекомендовалось приглашать к себе в губернский город для устных объяснений уездных стряпчих. Взыскания могли налагаться только губернским правлением, а объяснения от уездных стряпчих предлагалось требовать в письменном виде.

Читать дальше