Сергей Братановский - Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Во второй половине XVIII века назначение и служба прокуроров и стряпчих регулировались общими правилами о гражданской службе. Так Ю.М. Горчаковская отмечает, что при уходе прокурора в отпуск его обязанности должен был исполнять тот стряпчий, который старше чином, а при равенстве чинов, кто раньше его получил. Прокуроры и стряпчие увольнялись в отпуск Сенатом по представлению не губернского прокурора, а наместничьего правления. Другим нововведением, существенно повлиявшим на независимость прокуроров, было закрепление их двойного подчинения генерал-прокурору и губернатору. [12]

При Павле I в 1796 году с закрытием верхних земских судов, верхних расправ и губернских магистратов были ликвидированы и все должности стряпчих и прокуроров этих судов. Вскоре были упразднены и должности уездных и губернских стряпчих. Штаты прокуратуры губернии были возвращены в состояние, существовавшее до начала екатерининского царствования.

Во время правления Александра I (1801–1825 гг.) прокуратура была возрождена. С созданием в 1802 году Министерства юстиции министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах. [13]В первой половине XIX века обычным чином губернского прокурора был надворный, реже – коллежский советник (т. е. седьмой-шестой класс), тогда как губернатор был не ниже действительного статского советника (четвертый класс). Разница в чинах имела и чисто материальное выражение. Губернаторы в то время получали жалование –1800 рублей, вице-губернаторы – 1200 рублей, а губернские прокуроры – только 600 рублей в год. П. А. Зайончковский провел анализ социального положения губернских прокуроров на 1 января 1853 года по 52 послужным спискам. Он установил, что прокуроры относились в основном к чинам V–VIII классов. Так, среди них статских советников было 13, коллежских – 15, надворных – 12, коллежских асессоров – 14, коллежских секретарей – 1. Один из прокуроров имел придворное звание камер-юнкера. По возрасту прокуроры были моложе, нежели другие представители губернской администрации: от 20 до 25 лет – 2; от 26 до 30 лет – 14; от 31 до 40 лет – 8; от 41 до 50 лет – 8; от 51 до 55 лет –13; от 56 до 60 лет – 3; от 61 до 65 лет – 4. По сословиям состав прокуроров несколько отличался от других представителей администрации. Так, выходцев из потомственных дворян было 35 человек, или 67,3 %, тогда как, например, среди вице-губернаторов – 88,2 %), из духовного звания и обер-офицерских детей – 5 человек, из купцов – 1, почетных граждан – 2, канцелярских служителей – 1, кантонистов – 1, из ученого звания – 1; 6 принадлежали к разночинцам. Земельной собственностью владели 22 прокурорских работника, или 43,1 %, домами – 7 человек, а 23 прокурора (44,2 %) не имели собственности. Процент помещиков среди прокуроров был меньшим, чем среди других категорий губернской администрации. [14]

Следует отметить, что профессиональный и моральный уровень прокурорского надзора возрастал по мере увеличения в его рядах лиц, получивших высшее юридическое образование. В середине XIX века прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества, более половины прокуроров имели специальное юридическое образование, а лица, получившие высшее и среднее образование, составляли 78,8 %. Основная же масса остальных чиновников не имела даже среднего образования.

В результате исторического анализа С. В. Русаков приходит к выводу, что обер-прокуратура в начале XIX века была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением Генерал-прокурору. [15]Обер-прокуроры управляли канцелярией сената, о неправомерных действиях чиновников за обер-прокурорским столом и обер-секретарей, заведующих каждый особой экспедицией, обер-прокуроры доносили министру юстиции, остальных чинов за упущения по службе подвергали взысканию собственной властью. [16]

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX века. 29 сентября 1862 года в Царском Селе император Александр II утвердил «Основные положения», в которых определялись строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влиянии при принятии ими любого решения. [17]«Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей, в соответствии со статьей 48 прокуроры окружных судов и их товарищи утверждались министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты; прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял Генерал-прокурор – министр юстиции. По его представлению именными указами царя назначались обер-прокуроры Сената.

Составной частью судебной реформы 1864 года стало преобразование прокуратуры. В Учреждениях судебных установлений от 20 ноября 1864 года прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора», согласно которому прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений. [18]

Во второй половине XIX века органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания и согласно статье 131 указанного нормативного акта заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров. Государственный совет решил повысить авторитет прокуратуры в империи и установил назначение их высочайшей властью по представлениям министра юстиции (статья 221 Учреждения судебных установлений). Для лиц прокурорского надзора государство требовало как политической благонадежности, так и профессионального опыта, поэтому для занятия этой должности был установлен не только образовательный ценз, но и различные сроки службы по судебному ведомству. Причем, если норма, устанавливающая в качестве ценза высшее юридическое образование, имела альтернативный характер, поскольку, те же должности разрешалось занимать лицам, «доказавшим по службе свои познания по служебной части» (статья 202), то сроки службы устанавливались для всех без исключения чинов прокурорского надзора: для товарища прокурора окружного суда не менее 4 лет; для прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты – не менее 6 лет; для прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора – 8 лет; для обер-прокурора – не менее 12 лет (статья 210). Срок полномочий чинам прокуратуры определен не был.