Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

В предусмотренных законом случаях элементами размещения заказа являются административно-правовые акты органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов (например, внесение сведений в реестр недобросовестных поставщиков, ст. 19 Закона № 94-ФЗ; согласование заключения контракта с единственным поставщиком, ч. 1 ст. 31 Закона № 94-ФЗ), а также иных органов власти (например, распоряжение Президента Российской Федерации об определении единственного исполнителя размещаемого государственного заказа [519], п. 17 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ; распоряжение Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика [520], п. 17.1 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ [521]).

В некоторых случаях в рассматриваемый юридический состав могут входить также события, т. е. явления реальной действительности, которые происходят независимо от воли человека [522]. К таким событиям относятся, например, чрезвычайные ситуации природного или техногенного характера (гл. 5 Закона № 94-ФЗ), в том числе аварии, в результате которых в отношении пострадавших возникла необходимость срочного медицинского вмешательства (п. 6 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ).

Стоит заметить, что понимание размещения заказа как сложного юридического состава имеет важное практическое значение, поскольку облегчает определение недействительности размещения заказа (именно «размещения заказа», а не «размещенного заказа») в судебном порядке: для признания размещения заказа недействительным достаточно признать отсутствие одного из элементов этого юридического состава. [523]

Принято разделять три модели организации закупочной системы(на любом уровне – в стране, регионе, организации): централизованную, децентрализованную и смешанную . Отнесение закупочной системы к одному из указанных видов зависит от организации процесса формирования и размещения заказов в этой системе и определяет некоторые ее важные характеристики.

Централизованная модель предполагает наличие «центра», через который происходит размещение всех заказов внутри системы. Как указывает О.М. Воробьева, таким «центром» может быть отдел закупок, если мы рассматриваем системы в отдельно взятом ведомстве, или целое специальное ведомство, если говорим об отдельном регионе или государстве в целом. Причем взаимодействие поставщиков и заказчиков продукции осуществляется только через это специализированное подразделение. На этапе размещения заказа поставщики напрямую не контактируют с заказчиками (получателями продукции). [524]

Централизованные модели систем публичных закупок имеются, например, в Азербайджане, Казахстане и Киргизии. [525]

В децентрализованной модели указанного «специализированного подразделения» нет, каждый заказчик (структурное подразделение) осуществляет закупки самостоятельно. Применительно к отдельно взятым организациям децентрализованную модель специалисты описывают следующим образом: «В этой модели каждое из профильных подразделений компании (обычно на уровне самостоятельных структурных подразделений) осуществляет закупки в своей сфере компетенции, например, канцелярские товары приобретает хозяйственный отдел, а компьютеры – отдел информатизации технологий. При этом может существовать и отдел (служба) закупок, поддерживающий и координирующий закупочную деятельность остальных подразделений. Он может, например, выполнять общие методические функции, проводить мониторинг рынка, отслеживать работу разных заказчиков с одним подразделением, проводить анализ закупочной деятельности заказчиков и т. д.». [526]

Децентрализованная система закупок построена в Российской Федерации на федеральном уровне (за исключением государственного оборонного заказа). В большинстве же субъектов РФ функционирует система размещения заказов, предполагающая создание специального государственного органа, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков (по терминологии Закона № 94-ФЗ – «уполномоченного органа»). К уполномоченным органам относятся, например, Государственный комитет Республики Карелия по управлению государственным имуществом и размещению заказов для государственных нужд [527], Управление государственных закупок Республики Татарстан [528]и др.

Смешанная модель предполагает сочетание элементов централизованной и децентрализованной моделей.

Как указывает К.В. Кузнецов, наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными центрами. Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, когда помимо главного координирующего ведомства – Казначейства действуют специализированные «отраслевые» закупочные службы, такие как National Health Service Supplies – служба закупок для системы национального здравоохранения. [529]

Специалистами высказывается мнение о необходимости укрупнения размещаемых государственных (муниципальных) заказов [530], в том числе посредством создания единого государственного органа, размещающего заказы вместо государственных заказчиков [531]. К подобным выводам подталкивает положительный опыт централизации закупок на уровне некоторых субъектов РФ. [532]

В целом следует согласиться с идеей усиления централизации закупочной системы в России. Наделение единого государственного органа полномочиями по размещению заказов для нужд отдельных заказчиков, во-первых, позволит снизить уровень коррупционной составляющей этих закупок (поскольку наладить контроль за деятельностью одного уполномоченного органа представляется более простой задачей, нежели за целой системой заказчиков), а во-вторых, уменьшит объемы работы в государственных и муниципальных органах и учреждениях по составлению соответствующих документов. Укрупнение закупок автоматически приведет к желаемому для многих снижению требований к кадровому составу заказчиков (не секрет, что многие сотрудники некрупных заказчиков, отвечающие за проведение закупок, не обладают должной квалификацией [533]).

Вместе с этим, как отмечает К.В. Кузнецов, в развитых странах, напротив, наблюдается тенденция децентрализации закупок. Однако, по мнению автора, данный опыт приводит к положительным результатам лишь при относительно невысоком уровне коррупции. [534]

Проблемы укрупнения закупок мы еще коснемся при рассмотрении вопросов, связанных с институтом совместных торгов (см. ниже).