Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Отнесение закупочной системы конкретной страны (региона, организации) к одной из рассмотренных моделей определенным образом характеризует перечень и специфику применения способов размещения заказов, используемых в этой системе. В централизованной системе и при невысоком уровне коррупции допускается применение большого числа способов размещения заказов, закупочный «центр» обладает бóльшей самостоятельностью в выборе способов закупок и в вопросах применения закупочных процедур, чем заказчики в децентрализованной системе. Как ни странно, но в большинстве стран мира, развивавшихся относительно независимо друг от друга и разделенных тысячами километров к началу XXI века выработаны весьма похожие друг на друга закупочные системы [535]. Этим объясняется огромный научный интерес к изучению основных способов размещения заказов (их также называют «способами закупок» [536], «методами закупок» [537], «коммерческими процедурами» [538], «видами выдачи заказов» [539], «формами заключения договора» [540], «способами заключения договора» [541]и др.), применяемых в России и зарубежных странах. Интерес к изучению способов размещения публичных заказов поддерживается также высокой практической значимостью рекомендаций, вырабатываемых по результатам проведения сравнительных и иных исследований в этой сфере.

По нашему мнению, не стоит отождествлять понятия «способ заключения договора» и «способ размещения заказа», поскольку под способом заключения договора, как правило, понимают не вид процедуры определения поставщика (размещения заказа), а порядок определения и оформления (фиксации) договоренностей между контрагентами (в том числе в соответствии с п. 2 ст. 434 ГК РФ): например, путем составления единого документа [542], путем обмена документами посредством почтовой связи [543]и др.

Заметим, что в Принципах международных коммерческих договоров (Принципах УНИДРУА) торги или иные способы размещения заказов не указаны в качестве способов заключения договора. Согласно ст. 2.1 указанных Принципов («Способ заключения договора») «договор может быть заключен путем акцепта оферты либо в результате поведения сторон, достаточно свидетельствующего о соглашении». [544]

В соответствии с п. 1 ст. 447 ГК РФ « договор , если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов ». Отсюда следует, что ГК РФ определяет торги в качестве способа заключения договора .

В то же время Закон № 94-ФЗ рассматривает торги в качестве способа размещения заказов , а не способа заключения договоров (ст. 10 Закона). Под «размещением заказов» Закон № 94-ФЗ понимает « действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков)» (ст. 5 Закона). Таким образом, Закон № 94-ФЗ рассматривает торги в качестве механизма определения поставщиков , а не в качестве способа заключения договора. [545]

В этой связи представляется неверным называть торги способом заключения договора (хотя в этом качестве торги определяются во многих судебных решениях [546], а также в литературе [547]). По результатам торгов договор может быть и вовсе не заключен (например, если победитель торгов уклоняется от подписания договора). Какой же это способ заключения договора, если его реализация не ведет во всех случаях к заключению договора? Представляется, что торги – это способ определения контрагента, а не способ заключения договора.И это относится не только к торгам, проводимым при размещении публичных заказов, но и к иным торгам [548]. По результатам состоявшихся торгов всегда определяется контрагент субъекта, который реализует или приобретает имущество на этих торгах. Конечно, контрагент, определенный по результатам торгов, может уклоняться от подписания договора. Но, в любом случае, действия по его определению завершены, контрагент установлен. В случае его уклонения от подписания договора включается «новый механизм» («следующий этап» действий), связанный, например, с внесением сведений об этом субъекте в реестр недобросовестных поставщиков и т. д. Стоит добавить, что по результатам торгов определяются существенные условия договора, заключаемого с избранным в результате их проведения контрагентом. Другими словами, в процессе торгов идет поиск ответа как на вопрос «С кем будет заключен договор?», так и на вопрос «На каких условиях будет заключен этот договор?». Таким образом, под торгами следует понимать механизм определения контрагента и установления существенных условий заключаемого с ним договора.

Иные способы размещения публичных заказов также являются способом определения поставщика (исполнителя, подрядчика), а не способом заключения договора.

В специальной литературе приводится достаточно много различных классификаций способов размещения заказов.

Прежде всего, все способы размещения заказов делят на конкурентные , т. е. использующие состязательность предложений независимых участников, и неконкурентные [549]. К последним принято относить лишь один способ размещения заказов – у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), поскольку лишь при этом способе закупки отсутствует конкуренция среди поставщиков за размещаемый заказ. К конкурентным относят все остальные способы размещения заказов. [550]

Также закупочные процедуры принято разделять на открытые, селективные и ограниченные : под открытыми процедурами понимаются такие, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики; в селективных процедурах заявку могут подавать только те поставщики, которые получили от закупающего ведомства предложение сделать это; в ограниченных процедурах «закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях». [551]

В литературе встречаются и иные классификации способов размещения заказов: на основные и дополнительные [552], конкурсные и внеконкурсные [553]; закупки в целом делят также на лотовые [554]и объединенные (консолидированные) [555]и др.

Основные способы размещения заказов в закупочных системах большинства стран мира остаются неизменными уже на протяжении многих десятилетий.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг предусматривает возможность применения таких способов размещения заказов («методов закупок»), как торги (в том числе двухэтапные, с ограниченным участием), запрос предложений, запрос котировок, конкурентные переговоры, закупки из одного источника (ст. 18—22 Типового закона и др.). Допускается проведение предквалификационного отбора поставщиков (ст. 7 Типового закона).