Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России

Предмет же ведения субъектов РФ, установленный Конституцией РФ, весьма широко и неопределенно по принципу: «все, кроме…» предоставляет максимальную свободу для их законного правотворчества.

Кроме того, установленные в ч. 5 и ч. 6 ст. 76 федеральной Конституции принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов России юридически закрепили конкуренцию юридической силы федеральных законов и законов субъектов РФ, когда они изданы субъектом Российской Федерации в пределах его компетенции. Иными словами, федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции России (по вопросам, находящимся в федеральном и совместном ведении РФ и ее субъектов), обладают такой же юридической силой, которой обладают нормативноправовые акты субъектов РФ, принятые в соответствии с ч. 4 ст. 76 федеральной Конституции (по вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ). Более того, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует последний (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Также немаловажно, что структура правового пространства, то есть совокупность законов и нормативных правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного региона, сугубо индивидуальна и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта РФ.

Анализ конституционного поля Российской Федерации показывает, что действующая Конституция РФ открыла путь для создания каждым из субъектов РФ своей правовой системы, хотя правильнее вести речь о системе законодательства. И сразу возникают проблемы, вызванные отсутствием как корреляции и единства между федеральным и региональным правовыми пространствами, так и между правовыми системами, созданными разными субъектами РФ. И это наряду с общими трудностями, которые еще не преодолены в целом в развитии российского законодательства (слабое научно-аналитическое обоснование законопроектов, низкое качество законов, нарушение согласованности правовых актов внутри правовой системы, между отраслями законодательства и отдельными актами и т. д.) [131].

Дело в том, что, несмотря на конституционный принцип федерализма, согласно которому Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, почти все субъекты РФ в своих учредительных документах продекларировали юридическое верховенство этих актов на своей территории.

В соответствие с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. в России образован федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, ведение которого, наряду с проведением юридической экспертизы, возложено на Министерство юстиции России. Данный акт обязал глав регионов обеспечивать направление в Минюст копий нормативных правовых актов субъектов Федерации в 7-дневный срок с момента их принятия [132]. Порядок ведения федерального регистра и проведения данной экспертизы урегулирован соответствующим Положением [133].

Вместе с тем необходимо отметить медлительность федерального законодателя. Так, в самой Конституции РФ предусмотрен ряд нормативных правовых актов в данном направлении, которые до сих пор не приняты, что негативно сказывается на работе всего механизма федеративного устройства. В качестве примера можно указать федеральный закон об отношениях автономных округов, входящих в состав края, области или федеральный конституционный закон об изменении правового статуса субъектов РФ (ст. 66 Конституции РФ).

Медлительность федерального законодателя подтверждается и тем, что многие принципиальные подходы первоначально были определены Конституционным Судом РФ. Так, орган конституционного правосудия сформулировал ряд ключевых позиций в сфере правотворчества регионов: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов РФ; о праве опережающего правового регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения; о возможности разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения федеральным законом и о возможности Федерации осуществлять правовое регулирование по предметам собственного ведения субъектов РФ, если соответствующий субъект РФ не принял свой закон по этому вопросу [134].

Проблема разграничения нормотворческой компетенции между федерацией и ее субъектами обусловлена общей проблемой достижения равновесия их интересов, баланса между централистскими и децентралистскими тенденциями. В связи с этим необходимо раскрыть понятие «правотворческие полномочия» и различие между ними и предметами ведения. Под правотворческими полномочиями в юридической литературе понимаются полномочия субъекта правотворческой деятельности издания нормативных правовых актов определенного вида (формы) по определенным вопросам (предметам регулирования). Однако следует иметь в виду, что понятия «предметы ведения и полномочия» и «правотворческие полномочия» не совпадают. Первое (в отличие от второго) включает полномочия по изданию как нормативных, так и ненормативных правовых актов [135].

Две составные части российского законодательства – федеральная и региональная – активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего российского законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимозависящие системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества [136].

При этом смысл взаимодействия федерального и региональных законодателей должен состоять не в том, что субъекты Федерации стремятся решить федеральные вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральными органами власти, компетентно и продуктивно будут участвовать в их решении, включая сферу обеспечения правопорядка, а федеральные органы посредством федеральных законов получат возможность обеспечить региональные интересы [137]. Причем федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес в защите региональных интересов, хотя практика знает и противоположную тенденцию – региональный интерес Центру индифферентен.

Организованное и регулярное взаимодействие федеральных и региональных законодателей не только повышает эффективность законодательного процесса, но и позволяет совместно федеральным и региональным органам решать социально-экономические, политико-правовые и иные задачи. Однако следует согласиться с тем, что непосредственное участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе оправдывает лишь себя в том случае, если их предложения учитываются. Потому логично возложить на Комитет по делам Федерации и региональной политике или Правовое управление Государственной Думы координацию анализа и учет поступающих в комитеты заключений, что позволит реально учитывать позицию регионов в рассматриваемых вопросах [138].