Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России

Одной из форм непосредственной демократии является народная или гражданская инициатива, которая нечасто встречается в региональном законодательстве. Так, согласно ст. 38 Устава Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу в соответствии с законом края путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного Собрания края, Губернатора края, Правительства. Устав Волгоградской области разделяет гражданскую и законодательную инициативу. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона (ст.16). Под законодательной инициативой граждан понимается право определённого числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке (ст.17).

Поэтому такую важнейшую форму как народная законодательная инициатива следует повсеместно использовать, особенно в региональном законодательном процессе.

Что касается инициирования поправок в Конституцию РФ и их одобрения субъектами РФ, то говорить об эффективности такой формы пока преждевременно. Однако можно судить о возможности организованной работы региональных законодателей, которые проявили себя в этом при одобрении поправок к Конституции РФ в 2008 и 2014 гг. Все законодатели субъектов РФ одобрили принятые федеральным законодателем поправки к Конституции РФ практически в течение 1–2 месяцев, что позволило внести поправки к Конституции РФ в очень сжатые сроки.

Вместе с тем некоторые субъекты РФ уже предпринимали попытки инициативы изменения Конституции РФ. Например, в 2001 г. Областная дума Сахалинской области направила законопроект о внесении изменений в ст. 67 федеральной Конституции РФ, ошибочно полагая, что территориальные изменения границ субъекта, частью которых является Государственная граница, требуют согласия субъекта РФ. Однако в силу ч. 3 ст. 67 Конституции РФ такое согласие требуется только при внутренних территориальных преобразованиях, а предлагаемый вопрос – изменения Государственной границы – согласно ст. 71 федеральной Конституции находится в федеральном ведении.

Таким образом, в настоящее время не сложилась четкая система координации взаимодействия федеральных и региональных законодателей. Вернее, она сложилась односторонне, со стороны Центра, при решении федеральных вопросов политическая воля реализуется субъектами РФ весьма слаженно. Однако есть и обратная сторона медали. Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совещаний, семинаров, командирования специалистов для обмена опытом, взаимное информирование региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т. д.

В качестве одной из основных форм взаимодействия федерального и региональных парламентов следует признать отлаженный механизм согласования с региональными органами власти федеральных законопроектов по предметам совместной компетенции. Вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов в рамках совместной компетенции занимает ключевое место и не может рассматриваться как ограничивающий права Федерации.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов РФ в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель отреагировал на данный пробел, пусть и с запозданием. Первоначально ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. [150], а затем Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [151](далее – Закон) было введено обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.

В соответствии со ст. 26.4 Закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу, направляются в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ для представления в месячный срок отзывов на данные законопроекты. При этом отзыв считается положительным, если и законодательный и исполнительный орган субъекта РФ выскажутся за принятие данного закона, если их мнения разделились, то мнение субъекта РФ считается не выраженным (ст. 26.4).

Законом предписывается создание согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего закона. В связи с этим интерес представляют предложения об исключении такой нормы и замены слов «более чем одной трети субъектов Федерации» на «более чем 57 законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», что позволит учесть мнение каждого органа законодательной и исполнительной властей регионов [152].

После принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении в силу ч. 4 ст. 26.4 Закона законопроект повторно направляется, но только в законодательные органы субъектов РФ, для возможного представления в Государственную Думу в месячный срок поправок к нему. Причем до истечения этого срока рассмотрение законопроекта в Государственной Думе не допускается.

Однако Закон не определил порядок работы согласительной комиссии, оставляя эти вопросы на регулирование в Регламенте Государственной Думы. Поэтому справедлива критика Закона в этой части, который продублировал положения ранее действующего закона Федерального закона от 24 июня 1999 г. о принципах и порядке разграничения полномочий… Порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов РФ [153].

И здесь возникает ряд проблем, среди которых вопросы о составе комиссии, почему создание комиссии является правом, а не обязанностью Государственной Думы? Получается, что если Дума не заинтересована в создании комиссии, она может ее и не создавать. Какова правовая природа решений комиссии? В федеральном законе она не определена, очевидно, что ее решения носят для Думы рекомендательный характер. Насколько достаточен месячный срок ее работы? Учитывая масштабность вопроса и также то, что многие региональные парламентарии работают на непостоянной основе, такой срок явно недостаточен.