Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России

И еще один важный момент. Собственно сама процедура согласования федерального закона по предметам совместного ведения, установленная федеральным законодателем, вовсе для него не обязательна. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что принятие и изменение всех федеральных законов находится в федеральном ведении, а не в совместной компетенции РФ и ее субъектов, и установленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления субъектам РФ законопроектов по предметам совместной компетенции [154].

Другая проблема – представление решения о согласовании парламентом субъекта РФ. К сожалению, на практике встречаются случаи, когда представленные в федеральный парламент замечания и предложения не проходят процедуру обсуждения депутатами, а подготавливаются аппаратами региональных парламентов. Разумеется, такие предложения не имеют юридической силы и недопустимы. Такое становится возможным по причине отсутствия заинтересованности депутатов парламентов регионов, что обусловлено зачастую тем, что их мнение не принимается во внимание федеральным законодателем. Поэтому совершенно правильно в ст. 26.4 Закона четко предписывается форма согласования законопроекта региональным парламентом – постановление, что предполагает его обсуждение депутатами на заседании законодательного органа.

Таким образом, взаимодействие федерального и регионального законодателей предполагает необходимость четкого определения задач, функций и объема компетенции каждого законодателя, создание эффективного механизма и оптимизации форм взаимодействия между федеральным и региональными законодателями, способствующих как повышению качества и согласованности законодательства, так и укреплению конституционного правопорядка законодательными органами, которые осуществляют правовое регулирование важнейших общественных отношений, предопределяющих состояние конституционной законности и укрепление правопорядка в России.

Законодательные органы наряду с другими органами публичной власти выступают не просто субъектами обеспечения, но и как субъекты созидания правопорядка определенного качества, что проявляется в не только в принятии законодательных решений, созидающих правопорядок, а также при осуществлении парламентского контроля и взаимодействия законодательных органов с другими государственными органами власти, в том числе правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающими правопорядок. Поэтому и рассмотрение системы законодательных органов необходимо проводить с учетом их роли и деятельности как участников обеспечения правопорядка в России.

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю, однако, в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было создано лишь в 1906 году. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней – Государственный Совет. Государственная Дума и Государственный Совет со временем получили равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Всего до революции проработало 4 состава Государственной Думы, которая имела некоторые законодательные функции. Однако дореволюционные Думы дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, а также царизмом, и в большинстве своем были распущены.

Но стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавших тогда Основных законов полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.

В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала разделение властей. На деле же Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период 1930–1988 гг. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь один процент всех действовавших законов; в основном он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета [155].

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей.

Большую часть советского времени Верховный Совет РСФСР был однопалатным и насчитывал в своем составе, согласно Конституции РСФСР 1978 г. 975 депутатов, избиравшихся по избирательным округам с равной численностью населения.

В ходе конституционной реформы 1988–1990 гг. была учреждена двухэтажная парламентская система, включавшая Съезд народных депутатов и формируемый им двухпалатный Верховный Совет [156].

Тем самым до принятия Конституции 1993 г. в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет РСФСР, две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей, которые различались лишь порядком формирования.

Однако на деле парламент функционировал как однопалатный орган, поскольку основная часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли для всего Верховного Совета Председатель Президиума Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.

Анализ конституционных проектов группы под руководством С.М. Шахрая, демократов (А.А. Собчак, Г.Х. Попов), и, в конечном счете президентский проект Конституции РФ, показывает, что заложенные в основу Конституции РФ предложения политических деятелей и в большей мере президентский проект предопределили наименование палат Федерального Собрания – Государственная Дума и Совет Федерации. Хотя впервые данное понятие появилось в постановлении Президиума Верховного совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О Федеративном Договоре» [157].