Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие

Полисубъектностъ в государственном управлении и разделение политической власти в деталях разработаны были в XVII столетии. Научная концепция разделения государственной власти, сохранившая свое значение и поныне, была выдвинута английским мыслителем Т. Гоббсом [304]и развита Дж. Локком в работе «Два трактата о правлении». Дж. Локк пытался разрешить сложную проблему: как охранить интересы граждан от всесилья государства, и в качестве гарантии их защиты предлагал разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. [305]

В XVIII в. французский политический мыслитель и правовед Ш. Л. Монтескье в труде «О духе законов» дал теоретическое осмысление механизма разделения государственной власти. Он отмечал: поскольку политической властью всегда злоупотребляют (это вытекает из природы человека), то верховенство права может быть обеспечено лишь разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, с тем, чтобы различные власти могли взаимно сдерживать друг друга. [306]Он полагал, что в государстве законодательная власть должна принадлежать всему народу, а судебная – отделена от государства. Чтобы удержать от крайностей законодательную и исполнительную власть, Монтескье советовал иметь власть регулирующую.

Для реализации этих целей, безусловно, необходима система сдержек и противовесов, способная предотвратить не только установление монополии одной власти, но и любые нарушения границ компетенции между ветвями власти, любые искажения системы разделения труда, сложившейся исторически специализации; способная защищать оптимальный баланс политических сил. Не имея возможности предложить конкретные действенные меры по решению проблемы монополии власти, Т. Джефферсон разъяснял: «Мы стоим за правительство, которое должно быть не только основано на свободных принципах, но и в котором правительственные власти были бы так разделены и уравновешены, чтобы ни одна не могла преступать свои правовые пределы без действенного контроля со стороны других властей». [307]

Используя механизмы разделения функций ветвей власти, сдержек и противовесов, государственная власть выполняет защитную функцию. В данном случае речь идет о защите всего общества от своеволия политической власти. При этом предлагаются как политические, так и социальные «противовесы». Например, Э. Мэдисон, говоря о защите элиты от потенциального деспотизма масс, предлагает следующие средства: а) представительная форма правления, благодаря которой у руля правления государством оказывается избранное меньшинство; б) избирательное право, которое сдерживает давление масс на власть. [308]А. де Токвиль, в соответствии со своими представлениями об угрозе диктатуры, говорит о других средствах защиты от тирании власти. Опасность он видит в том, что частная жизнь столь деятельна, преисполнена стремлениями и трудами, что у человека не остается ни энергии, ни досуга для участия в политике. Это ведет к политической апатии, способствующей централизации власти, а затем к деспотизму. Для его преодоления люди должны культивировать искусство добровольной политики и социальной кооперации; создавать добровольные политические и гражданские ассоциации; непосредственно участвовать в управлении обществом. [309]Дж. Милль усматривал пути преодоления тирании большинства в неравном представительстве, возможности подачи избирательного голоса образованными людьми в нескольких избирательных округах. [310]

Очевидно, механизм разделения государственной политической власти обеспечивает преемственность политического курса государства. Четкое разделение труда, функций властей, дает возможность наладить систему ответственности, что является важнейшей проблемой государственного управления. Несомненно, важным средством обеспечения принципов функционирования системы сдержек и противовесов является кадровое разделение состава ветвей государственной власти. «Чтобы заложить прочный фундамент под институт раздельных и автономных ветвей власти, требуется, чтобы каждая ветвь власти обладала собственной волей… и строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службу другой». [311]

Говоря о средствах, формах, механизмах реализации принципа разделения государственной власти, нельзя забывать о его конечной направленности на согласованное решение государственных проблем. Не случайно поэтому он включает в себя разнообразные средства разрешения конфликтов, способы нахождения компромиссов: согласительные процедуры, передача части полномочий и др.

В заключение необходимо отметить, что универсальных, абсолютно эффективных механизмов разделения государственной власти не существует. Сам по себе принцип разделения еще не гарантирует эффективной работы государства. «Только в определенных социально-экономических, исторических, культурных контекстах могут проявиться достоинства систем, основанных на разделении властей». [312]Обычно среди таких условий называют плюралистическое общество с многоукладной экономикой, основанное на жестком соблюдении правовых норм и др.; наличие общей системы ценностей, ясности в понимании характера политического строя.

Раскрывая вопрос о взаимоотношениях «центр – регионы», отметим, что функциональные взаимосвязи органов государственного управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: местного самоуправления – региональных органов управления, а региональных – правительства страны. Это фактически – связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Это – связи координации и сотрудничества. Вертикальные связи имеют тенденцию доминировать над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм путем усовершенствования схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Можно однозначно утверждать, что управленческие статусы субъектов социально-политических отношений связаны с распределением политического пространства. Субъект высшего уровня функционирует в границах всего политического пространства. Региональный субъект действует в пределах региона; субъект муниципального управления – в административно очерченных рамках местного сообщества. Дифференциация субъектов (института государственной службы) проявляется в структуре управляемого объекта. [313]Сфера жизнедеятельности общества, связанная с общенациональными интересами, – объект центральных органов управления; сфера трудовой, политической и социокультурной деятельности, составляющая круг специфических, региональных интересов, – объект заботы региональных институтов; то, что связано исключительно с удовлетворением интересов местного сообщества, – предмет ведения органов самоуправления. [314]