Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие

На рубеже XX–XXI вв. по-прежнему актуальна проблема отсутствия необходимости доминанты объективных факторов в развитии целостности российского общества и субъектов Федерации, проблема, которая существует уже не одно столетие. Ее актуализация обусловлена, с одной стороны, несовершенством, исчерпанностью (как свидетельствует опыт западных стран) существующих форм социально-политической организации жизни; с другой – допущением и наличием тех «мест», где можно «устраиваться без правительств». [320]Преодолеть это станет возможно лишь тогда, с нашей точки зрения, когда формы организации жизни претерпят коренное изменение и принцип управления будет заменен самоуправлением, когда социальный статус индивида тех или иных структурированных социальных сообществ будет значить намного меньше, чем человеческий. Соответствующие предпосылки уже отчасти сформировались в ряде тех передовых стран, где существуют те или иные модели гражданского общества, имеющие развитые политические системы, где государство выступает хотя и в качестве ведущего, но далеко не единственного политического института. [321]

Неопределенность путей решения главных проблем отношений федерального центра и субъектов Федерации в России стала принципом политической целесообразности. По сообщению С. И. Адамова, председателя Координационного совета, руководителя Главного управления Министерстваюстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, в 2005–2006 гг. был осуществлен анализ контроля за законностью актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Проведена юридическая экспертиза 6168 актов, в том числе в Астраханской области (827), Республике Северная Осетия – Алания (664), Волгоградской области (597), Республике Адыгея (573). Подготовлено 848 отрицательных экспертных заключений. В 2005 г. приведен в соответствие с нормами федерального законодательства 701 нормативный правовой акт субъектов РФ. [322]

Основная нагрузка по приведению в соответствие нормативных правовых актов легла на органы государственной власти Республики Адыгея (88), Карачаево-Черкесской Республики (77), Республики Ингушетия (75), Волгоградской области (81). Тем не менее в Южном федеральном округе по-прежнему оставалось значительное количество актов, которые по результатам экспертизы признаны несоответствующими федеральному законодательству – 204 акта. [323]До сих пор не приведены в соответствие с федеральными законами в Ингушетии 25 законов, Волгоградской области – 20, Карачаево-Черкесии – 17, Астраханской области – 11, Адыгее – 11, Краснодарском крае и Кабардино-Балкарии – 9, Дагестане – 8, Ставропольском крае и Северной Осетии – Алании – 7, Чечне и Калмыкии – 3 закона.

По мнению Е. Ракуля, сложившуюся ситуацию можно квалифицировать как «антирейтинг» федеральному законодательству. Противоречие основополагающих законов регионов (Конституций республик, Устава Ставрополья) Конституции РФ – свидетельство, с одной стороны, наличия нарушений в работе законодательных органов региональных субъектов России [324]; с другой стороны – ориентации регионов главным образом исключительно на принцип политической целесообразности, который вполне может стать фактором политической опасности для Российской Федерации.

Нельзя забывать, что в число важнейших принципов федеративных отношений входят верховенство федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, и приоритет федеральных законов над законодательством субъектов Федерации. Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой – сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах их компетенции.

Говоря о взаимоотношениях между регионами, необходимо отметить, что в этом вопросе, по нашему мнению, особо сильных противоречий нет: идет претворение в жизнь политического проекта «укрупнение регионов».

Первый опыт слияния регионов датируется декабрем 2003 г, когда в ходе референдума население Пермской области и Коми-Пермяцкого АО высказалось за объединение. «За» проголосовали 84 % жителей Пермской области и 89 % – Коми-Пермяцкого АО. Показательно, что население «поглощаемого» субъекта Российской Федерации отнеслось к объединению даже с большим энтузиазмом, нежели жители региона «принимающего». [325]В итоге 1 июля 2005 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин подписал закон об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого АО и образовании нового субъекта РФ – Пермского края. Закон был принят Государственной Думой РФ 17 июня 2005 г. и одобрен Советом Федерации 22 июня 2005 г. [326]Официально новое территориальное образование начало свое существование с 1 декабря 2005 г.

15 октября 2004 г. депутаты законодательных органов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО высказались за объединение в единый субъект – Красноярский край. В январе 2005 г. депутаты законодательных собраний назначили дату проведения референдума на 17 апреля 2005 г. Референдум состоялся, и, по словам губернатора Красноярского края А. Хлопонина, результаты потрясли даже его инициаторов. Объединение регионов поддержали 93 % жителей Красноярского края; в Эвенкии эту идею одобрили 80 % участников референдума, на Таймыре – 70 %. [327]

Проведенный нами анализ материалов по слиянию регионов, позволил прийти к следующим выводам: во-первых, государство, используя данный механизм, содной стороны, совершенствуетдеятельность субъектов РФ; с другой стороны, реализует принцип политической целесообразности при формировании целостной системы государственного управления; во-вторых, за счет выделения дополнительных инвестиций и поощрительных дотаций из Федерального центра укрепляется материальная база объединяющихся регионов и повышается благополучие ее граждан; в-третьих, совершенствуются формы и методы сближения государства и гражданского общества; в-четвертых, что особенно значимо, создается новая модель структурирования федеративного государства.

Говоря о полисубъектном управлении, нужно подчеркнуть, что власть понимается нами как социальное отношение, обусловленное владением отдельным индивидом или группой предметом собственности или правом распоряжения собственностью. При этом власть существует, т. е. имеет смысл там, где собственностью или функцией распоряжения ею обладает часть общества. Основанием закрепления функций владения и распоряжения за конкретными группами или лицами при этом служат политические, идеологические, моральные и другие социальные факторы, которые не предполагают своего постоянного обоснования. Нельзя забывать и о том, что власть является ведущим звеном в системе причинно-следственных взаимосвязей общественной жизни.