Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие

Что касается взаимоотношений «центр – регионы», то здесь необходимо отметить, что растущая самостоятельность регионов в их связях с внешним миром меняет положение в области разработки и осуществления внутренней и внешней политики России. Если прежде политическая сфера была прерогативой федерального центра, то теперь центральному правительству приходится считаться с целым рядом новых субъектов политического процесса. Среди них важное место занимают региональные элиты. Они оказывают ощутимое воздействие на формирование внешнеэкономических отношений и на внешнеполитический курс России, иногда вступая в открытые противоречия и даже противоборство с федеральным правительством. Это особенно ощутимо проявляется тогда, когда речь идет о регионах, расположенных на границах России и отдаленных регионах, которые являются объектами геополитических притязаний других стран. Один из примеров этого – продолжающиеся попытки руководства Приморского края пересмотреть российско-китайский договор о демаркации границы. [315]

Мы не случайно заостряем на этом внимание, так как независимая внешнеэкономическая деятельность субъектов Федерации может противоречить не только интересам экономической безопасности страны, но и в целом социально-политической безопасности Российской Федерации. Такая политика характерна не только для отдаленных и приграничных регионов страны, но и для регионов, которые имеют богатые природные ископаемые и стремятся к установлению собственных экономических связей, как правило, в погоне за сиюминутной выгодой и без координации с общероссийской политикой, а значит – без учета государственных интересов.

Все это свидетельствует о том, что в России идут процессы интеграции, децентрализации, регионализации, если можно так выразиться, ослабления «руки Москвы». Однако участники этих процессов не задумываются о том, что любые социально-экономические изменения на региональном уровне в значительной степени носят отнюдь не локальный характер, а предопределяют результаты государственной политики в целом. Более того, сепаратистские и этнократические тенденции, доходящие порой до провозглашения верховенства законов отдельных республик над законами Российской Федерации, не только расшатывают конституционные основы государства, но и создают угрозу для политической безопасности России.

Вполне очевидно, что в современных условиях региональные политические элиты являются не только важными субъектами локальной социально-экономической власти, но и в отдельных случаях субъектами политической опасности в национальной безопасности России. Часть предпосылок данной опасности, как правило, возникает на основе дисбаланса федеральных и региональных интересов. Так, стремясь компенсировать неэффективность деятельности или бездеятельность центральных властей, субъекты Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы внесли ряд законопроектов, 70 % которых, по данным заместителя министра юстиции России Е. Сидоренко, отклонены Госдумой, Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

Иначе говоря, законодательные инициативы субъектов Российской Федерации в большинстве своем не востребованы на федеральном уровне, а ряд субъектов, в свою очередь, уклоняется от издания необходимых актов по вопросам, находящимся в компетенции только региона. По единодушному мнению юристов, это следствие дисбаланса федеральных и региональных интересов. С нашей точки зрения, здесь сказывается еще и медленное развитие федерального законодательства, где должны быть учтены конкретные особенности всех субъектов Федерации. Однако в переходный период добиться, чтобы региональный закон соответствовал федеральному, а федеральный – тем реалиям, которые отражает законодательство субъектов Федерации, практически невозможно. Если оценивать данную ситуацию с точки зрения взаимоотношений «центр – регионы», то налицо борьба политических интересов: одни стремятся стать более самостоятельными, другие – установить жесткий контроль. Эти и иные обстоятельства можно отнести к объективным факторам, которые подвержены влиянию субъективных, но последние не могут быть определяющими.

Проблема «центр – регионы», помимо сепаратизма, имеет другой аспект: излишняя опека регионов федеральным центром, характеризуемая некоторыми учеными как «политика авторитаризма». Так, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“», как известно, отменены прямые выборы руководителя субъекта РФ. [316]В соответствии с этими законами установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Законодательные новации породили ожесточенные научные и политические споры.

Для разрешения возникшей правовой неопределенности требовалось официальное толкование Конституции, которое было дано в постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан. По мнению заявителей (58 человек из 15 субъектов РФ), новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ нарушает их конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречит ряду статей Конституции РФ. [317]

Конституционный Суд РФ не согласился с аргументацией заявителей и признал обжалуемые нормы не противоречащими Конституции РФ, так как в Основном законе государства выборы не рассматриваются «в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации» и допускается «возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых» [318].

Однако, по мнению В. Черепанова, решение Конституционного Суда РФ не устранило правовую неопределенность, многие правовые позиции, сформулированные в решении, не выдерживают критики. Интерпретация конституционных норм на основе доктрины «превращения», «преобразования» Конституции, адаптации ее к изменившимся социально-правовым условиям оборачивается приспособлением Основного закона России в угоду федеральной политической элите. В решении Суда скорее не рассматриваются вопросы права, а делается попытка, причем не вполне удачная, разрешить возникшую политическую ситуацию в определенных политических интересах. [319]