Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике

Для граждан административное разбирательство часто включает все содержание государственного контроля в отношении них. Для хозяйствующих субъектов административное разбирательство чаще всего является следствием осуществления государственного контроля.

Именно поэтому для многих отраслей регулирование порядка осуществления государственного контроля в отношении граждан будет излишним, так как весь такой контроль заключается в возможности привлечь граждан к административной ответственности, что и так детально урегулировано в КоАП РФ.

По результатам осуществления государственного контроля граждане могут понести гражданскую, административную и уголовную ответственность.

Наиболее массовой мерой реагирования является привлечение граждан к административной ответственности.

Такое последствие проверок, как выдача гражданам обязательного для исполнения предписания, допускается практически всеми видами государственного контроля, однако на практике встречается редко. Это связано с тем, что обычно предметом общехозяйственных (полисубъектных) видов контроля граждан является их де-юре разовая (например, продажа семян и саженцев гражданами), а не систематическая деятельность, на которую можно было бы воздействовать с помощью иных мер государственного регулирования, кроме наложения административного наказания.

Специфика осуществления общехозяйственных (полисубъектных) видов государственного контроля в отношении граждан (процедуры контроля, формы и методы контроля, основания проведения мероприятий по контролю) в большинстве случаев нормативно не урегулирована. Чаще всего законодатель ограничивается декларацией того, что тот или иной вид государственного контроля может осуществляться в отношении граждан наравне с хозяйствующими субъектами. В этом случае дальнейшее регулирование порядка осуществления контроля устанавливается единое – без различий, в отношении кого такой контроль осуществляется [83]. Однако описываемые процедуры и формы контроля ориентируются в первую очередь на хозяйствующих субъектов безотносительно к тому, что некоторые описываемые формы контроля не могут осуществляться в отношении граждан (например, плановые проверки). При этом суждение о применимости или о неприменимости той или иной процедуры в отношении граждан (возможность выдачи предписания, проведение выездной (документарной) проверки) фактически отдается на откуп самим правоприменителям, которые исходят из целесообразности.

Ситуацию усугубляет то, что большинство актов, регулирующих порядок осуществления контроля, ссылаются в процедурной части на

Федеральный закон № 294-ФЗ, который не распространяется на осуществление контроля в отношении граждан. Таким образом, регулирование контроля в отношении граждан во многом остается в правовом вакууме.

Лишь в некоторых положениях о контроле (например, в сфере осуществления экологического надзора) регулятор делает изъятия в отношении форм и методов контроля в отношении граждан. В частности, в отношении граждан отдельные виды экологического надзора осуществляются только в форме регулярных обследований (рейдов) территории на основании плановых (рейдовых) заданий.

Также исключением является регулирование порядка осуществления контроля за оборотом оружия [84]. В данном случае в отношении граждан определены самостоятельные сроки проверки и предмет проверки, отличные от сроков и предмета контроля в отношении юридических лиц.

По итогам настоящего исследования следует прийти к выводу о том, что объединять регулирование осуществления государственного контроля в отношении хозяйствующих субъектов и в отношении граждан нецелесообразно.

Между тем и текущая ситуация правовой неопределенности о порядке осуществления государственного контроля в отношении граждан может быть оценена негативно.

Полагаем возможным выделить в новом базовом законе «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации» специальную статью, предусматривающую значительные особенности осуществления в отношении граждан государственного контроля (надзора), в которой следует указать случаи и порядок осуществления в отношении граждан государственного контроля, основания проведения в отношении них мероприятий по контролю.

Проект статьи федерального закона «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации», регулирующей осуществление государственного контроля в отношении граждан

Статья N. Осуществление государственного надзора, муниципального надзора в отношении физических лиц, не осуществляющих на территории Российской Федерации предпринимательской деятельности

1. Виды государственного надзора, муниципального надзора, осуществляемые в отношении хозяйствующих субъектов, также могут осуществляться в отношении граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, не осуществляющих на территории Российской Федерации предпринимательской деятельности (далее в настоящей статье – граждане), если это предусмотрено настоящей статьей.

2. В отношении граждан осуществляются следующие виды государственного надзора, муниципального надзора:

1) федеральный государственный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации;

2) контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

3) федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников;

4) пограничный контроль;

5) таможенный контроль, в том числе в целях федерального государственного надзора в сфере обращения лекарственных средств и государственного контроля и надзора за вывозом из Российской Федерации и ввозом на ее территорию культурных ценностей;

6) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;

7) государственный надзор в области технического состояния самоходных машин и других видов техники;

8) государственный надзор за маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, и базами (сооружениями) для их стоянок;

9) государственный портовый контроль (за судами в морских портах);

10) государственный портовый контроль (за судами и иными плавучими объектами на внутренних водных путях);