Татьяна Михалева - Европейское право

Учредительные документы ЕС по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими государства – члены ЕС. Процедура пересмотра Договоров по этой причине также имеет договорный характер (ст. 48 Договора о ЕС). В то же время с принятием Лиссабонского договора правотворческая практика несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в ЕС до вступления Лиссабонского договора в силу.

Ранее государства – члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», т. е. могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими внутригосударственными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий европейский интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.

После вступления Лиссабонского договора в силу ситуация несколько изменилась. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобрести не зависимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС.

Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений Договоров вводится дополнительный этап – созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов ЕС в целом (Европейского парламента и Комиссии).

В задачу Конвента входят изучение проектов пересмотра Договоров и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений Договоров является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.

Кроме «обычной процедуры пересмотра» ст. 48 Договора о ЕС предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах). В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).

В результате реформы учредительных документов, проведенной Лиссабонским договором 2007 г., основополагающим принципом устройства ЕС является принцип единой правосубъектности (ст. 47 Договора о ЕС). В силу этого принципа при издании правовых актов, заключении международных соглашений и в иных правоотношениях ЕС отныне выступает как единое целое.

Сущность и содержание правосубъектности ЕС выражается, в частности, в следующем:

– ЕС признается единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения;

– в ЕС существует единая система правовых актов ЕС, издаваемых во всех сферах его компетенции;

– ЕС вправе заключать международные договоры с иностранными (третьими) государствами и международными организациями;

– ЕС обладает «максимально широкой правоспособностью» юридического лица на территории всех его государств-членов, в том числе имеет право выступать собственником движимого и недвижимого имущества (ст. 335 Договора о функционировании ЕС);

– ЕС несет ответственность по заключенным им договорам за причинение вреда другим лицам и по другим обязательствам (ст. 340 Договора о функционировании ЕС);

– ЕС обладает привилегиями и иммунитетами на территории государств-членов (ст. 343 Договора о функционировании ЕС), которые гарантированы специальным протоколом, к учредительным документам (Протокол о привилегиях и иммунитетах ЕС);

– ЕС вправе создавать дипломатические миссии (делегации) в иностранных государствах и при международных организациях;

– ЕС обладает собственным бюджетом, финансируемым за счет собственных ресурсов, однако без права самостоятельно утверждать их источники и величину.

Из принципа единой правосубъектности ЕС существуют два основных исключения .

Первое связано с распространением в механизме управления ЕС юридически автономных ведомств, которые с принятием Лиссабонского договора получили общее наименование «учреждения» (в доктрине также именуются «децентрализованные учреждения»).

Специфической чертой учреждений ЕС является признание за ними собственной правосубъектности юридического лица, т. е. субъекта права, формально обособленного от ЕС. Некоторые учреждения ЕС даже наделены правом заключать от своего имени международные соглашения с третьими странами. Эти соглашения, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами ЕС. К таким учреждениям ЕС, в частности, относятся:

– Европейский инвестиционный банк;

– учреждения в социально-трудовой сфере: Европейский центр по развитию профессионального обучения (CEDEFOP), Европейское учреждение по улучшению условий труда (EUROFOUND), Европейское учреждение по обучению (ETF), Европейское агентство по здоровью и безопасности на рабочем месте (OSHA);

– учреждения в медицинской, санитарной и продовольственной сферах: Европейское агентство по медикаментам (ЕМЕА), Европейский орган по безопасности продуктов питания (EFSA), Европейский центр по контролю заболеваний (ECDC), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркотической зависимости (EMCDDA);