Татьяна Михалева - Европейское право

Указанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также права и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой «статьи-лазейки» Договора о функционировании ЕС – ст. 115.

Наличие двух отдельных «статей-лазеек» обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне ЕС: в первом случае (ст. 114) нормативные акты принимаются по процедуре с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдельных государств-членов, во втором случае (ст. 115) – при сохранении за представителями их правительств в Совете ЕС права вето, но с ограниченными (консультативными) прерогативами Европарламента.

Наиболее широкой по своему потенциалу из числа «статей-лазеек» является ст. 352, расположенная в последней части Договора о функционировании ЕС (ч. 7 «Общие и заключительные положения») [52] В проекте Европейской конституции 2004 г. эту статью планировалось озаглавить «Условие гибкого подхода» (дословно: «Клауза гибкости»). Ввиду отсутствия заголовков у статей «Договоров» указанное понятие сохранилось только в доктрине. . В своей новой редакции, установленной Лиссабонским договором 2007 г., ст. 352 позволяет ЕС принимать в контексте различных направлений его политики любые законодательные акты и другие меры, если они признаны необходимыми для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий.

Примерами использования данной «статьи-лазейки» в ЕС является создание в 2007 г. Агентства ЕС по основным правам – нового учреждения ЕС, не предусмотренного в учредительных документах [53] В 1960–1990-е гг. аналогичная норма (ст. 235, с 1 мая 1999 г. – ст. 308 Договора об учреждении Европейского (экономического) сообщества) широко применялась для освоения новых сфер общественной жизни, не отнесенных в то время к компетенции ЕС, например для принятия законодательства о качестве вод и других мер в рамках экологической политики, нормативных актов о защите потребителей и др. Эта же статья послужила основой для учреждения организационно-правовых форм европейских юридических лиц («европейское акционерное общество» и др.), для переименования в 1997 г. единой денежной единицы ЕС из ЭКЮ в евро. .

Ограничения на использование ст. 352 вытекают, прежде всего, из достаточно сложного порядка принятия решений на ее основе (единогласное принятие меры Советом ЕС, что предполагает поддержку правительств всех государств-членов плюс одобрение со стороны Европейского парламента) [54] Ранее Европейский парламент имел здесь только консультативные полномочия. .

В результате мы наблюдаем логически вполне оправданную взаимосвязь: чем больше «гибкости» допускается для принятия акта «без правовой базы», тем более «жесткой» и сложной предусматривается процедура его принятия и оформления.

Кроме того, ст. 352 не может применяться в рамках общей внешней политики и политики безопасности, а также для обхода норм учредительных документов, запрещающих проводить гармонизацию (сближение) национального законодательства по отдельным вопросам, например в сферах образования или куль туры.

В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 г. по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции ЕС – раздел I «Категории и сферы компетенции ЕС» ч. 1 Договора о функционировании ЕС.

Категории компетенции ЕС различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.

Самые широкие полномочия ЕС и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС [55] Термин «исключительная компетенция» ЕС появился в учредительных документах еще 1 ноября 1993 г. (со дня вступления в силу Договора о ЕС). Однако сущность и сферы данной компетенции четко не определялись, что создавало неудобства и для ЕС, и для государств-членов. . В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это ЕС или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 ст. 2 Договора о функционировании ЕС).

Количество сфер исключительной компетенции ЕС относительно невелико – пять (ст. 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся:

– установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы таможенного союза в рамках ЕС;

– установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.);

– денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на евро;

– определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС;

– общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установление антидемпинговых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина «параллелизма» внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще в 1970-е гг. Судом Европейских сообществ).

Своеобразной противоположностью исключительной компетенции ЕС является категория его компетенции, названная «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов» (параграф 5 ст. 2 Договора о функционировании ЕС), или, более кратко, поддерживающая, координирующая или дополняющая деятельность ЕС.

Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в ст. 6 Договора о функционировании ЕС:

– здравоохранение;

– повышение конкурентоспособности промышленности;

– культура;

– туризм;

– образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;

– гражданская оборона;

– координация административного сотрудничества государствчленов при реализации права ЕС.