Татьяна Михалева - Европейское право

Сфера регулирования ПСБП включает ряд вопросов, которые традиционно относились к сфере внутренней компетенции государств. Тем не менее государства ЕС сумели выстроить между собой сначала межправительственное сотрудничество, а затем сделать его полноценной частью права ЕС, для которого характерны верховенство над национальным регулированием, прямое действие на территории государств и юрисдикционная защита.

Сложный процесс формирования ПСБП повлиял на европейскую интеграцию в целом, в определенной мере стал причиной ее раздробления, появления концепции «Европы разных скоростей» и привел к созданию в ЕС механизма усиленного сотрудничества. В настоящее время не все государства – члены ЕС в полной мере принимают участие в ПСБП, а правовое регулирование сохраняет ряд особенностей, скорее характерных для межправительственного метода.

ПСБП представляет собой уникальный правовой феномен. ПСБП, как и правовая система Европейского Союза в целом, продолжает развиваться, компетенция ЕС расширяется, государства наделяют его более эффективными инструментами регулирования сотрудничества. Такое сотрудничество, в свою очередь, становится примером для развития других интеграционных образований и международного права в целом. В ходе реализации внешнего измерения ПСБП соседние государства, в т. ч. Республика Беларусь, также оказываются вовлеченными в сотрудничество, которое призвано обеспечить свободное передвижение лиц между государствами, большую эффективность судебного сотрудничества и высокий уровень безопасности в региональном масштабе.

Создание Пространства свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции и предотвращения и борьбы с преступностью, является одной из основных целей ЕС на современном этапе (ст. 3 Договора о ЕС).

Особенностью концепции, лежащей в основе ПСБП, является объединение сфер сотрудничества, которые ранее развивались независимо друг от друга в рамках межправительственного сотрудничества и не рассматривались как составляющие одной системы.

Предшественником ПСБП является развивавшееся вне правовых рамок ЕС в 90-х гг. XX в. Шенгенское сотрудничество, в котором за отправную точку была принята свобода передвижения внутри шенгенского пространства для всех лиц независимо от гражданства, что обеспечивалось путем полной отмены контроля на общих (внутренних) границах. В то же время Шенгенское сотрудничество предусматривало усиление судебного и полицейского сотрудничества, направленного на преодоление негативных последствий открытия границ (существовавших, впрочем, и до открытия границ), таких как нелегальная миграция, трансграничная преступность, снижение эффективности судебной системы вследствие различий в национальных правовых системах.

Сам термин был впервые введен в учредительные акты ЕС в качестве новеллы Амстердамского договора 1997 г. Идея создания Пространства свободы, безопасности и правосудия приписывается Нидерландам, представившим концепцию на межправительственной конференции, готовившей проект Амстердамского договора [111] Шамсутдинова, Р. Р. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского союза: становление, развитие и основные формы сотрудничества государств-членов: диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.10 / Шамсутдинова Рамиля Равилевна; [Место защиты: Казан. гос. ун-тим. В. И. Ульянова-Ленина]. – Казань, 2009. С. 25. . Поскольку понятие ПСБП не раскрывается подробно в учредительных актах ЕС, толкование приводится в последующих правовых документах и научных работах.

Утвержденный Европейским Советом в 1998 г Венский план действийпо имплементации положений Амстердамского договора о ПСБП [112] Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice – Text adopted by the Justice and Home Affairs Council of 3 December 1998. (Vienna European Council, 13844/98 and 11571/4/98REV4, 11/12/1998) Official Journal of the European Union. OJ С 19, 23.1.1999, p. 1–15. был призван раскрыть содержание этой концепции. Согласно этому документу ПСБП включает три составляющие: пространство свободы, пространство безопасности и пространство правосудия, которые взаимосвязаны и взаимозависимы.

Как указано в Венском плане действий, «свобода теряет свое значение, если ею нельзя пользоваться в безопасном окружении и с полной поддержкой системы правосудия» [113] Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice – Text adopted by the Justice and Home Affairs Council of 3 December 1998. (Vienna European Council, 13844/98 and 11571/4/98REV4, 11/12/1998) Official Journal of the European Union. OJ С 19, 23.1.1999, p. 3. . Концепция ПСБП строится на том, что ни одна составляющая не может быть реализована независимо от двух других, а задача ЕС состоит в поддержании надлежащего баланса.

Свобода в рамках ПСБП должна трактоваться шире, чем только свобода передвижения и включает в себя согласно Венскому плану действий свободу жить в законопослушном окружении с осознанием того, что государственные органы предпринимают все возможные индивидуальные или коллективные усилия (на национальном уровне, на уровне Союза и вне его) для борьбы и подавления тех, кто намерен отвергать или злоупотреблять свободой [114] Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice – Text adopted by the Justice and Home Affairs Council of 3 December 1998. (Vienna European Council, 13844/98 and 11571/4/98REV4, 11/12/1998) Official Journal of the European Union. OJ С 19, 23.1.1999, p. 1–15. .

Важно отметить, что идея европейского гражданства неразрывно связана с понятием ПСБП. Последнее строится на основе обязанности ЕС обеспечить беспрепятственное пользование правами гражданами одного государства ЕС на территории другого, что обеспечивается за счет снятия барьеров для свободного передвижения, предоставления доступа к правосудию и поддержания высокого уровня безопасности для граждан ЕС на территории всех государств ЕС. Несмотря на то, что национальные правовые системы сохраняются и даже признаны в ЕС в качестве ценности, а непосредственное правоприменение осуществляют национальные органы на территории каждого отдельного государства, в рамках ПСБП вырабатываются правила и создаются механизмы, которые призваны сгладить сложности, вызванные различиями, и обеспечить нормальное функционирование отдельных национальных систем в условиях интеграции.

Высокий уровень безопасности в ЕС обеспечивается не в последнюю очередь за счет укрепления границ (пограничный контроль на внешних границах) с целью недопущения внутрь факторов, подрывающих безопасность [115] Monar J. EU Justice and Home Affairs in the Eastward Enlargement: The Challenge of Diversity and EU Instruments and Strate-gies. Discussion Paper. Center for European Integration Studies. Rheinische Friedrich Wilhelms-Universitet Bonn. 2001. P. 4–5. , а также за счет искоренения угроз внутри самого пространства (предупреждение и борьба с преступностью).