Сергей Ленкин - Ипотека публичных земель

Следует учитывать, что речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами на вещном праве, поскольку такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны. Имущество казны, состоящее из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются соответствующие финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления. Они, как правило, и выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, но не от собственного имени. Так происходит, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов, или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований, в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Таким образом, субъектами права государственной собственности выступают государственные образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты РФ, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК). Субъектами права муниципальной собственности согласно с п. 1 ст. 215 ГК признаются городские и сельские поселения и иные муниципальные образования. От имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей нормативной компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ), что не наделяет их правом собственников данного имущества. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени муниципалитетов выступают их комитеты и фонды по управлению имуществом. При этом стороной конкретных правоотношений в юридическом смысле является само публично-правовое образование, а не его орган.

В Земельном Кодексе РФ (ЗК РФ) кроме традиционного перечня правомочий, установленного в отношении любого собственника выделены 3 статьи, посвященные вопросам регулирования прав собственности на земли публично-правовых образований в России – ст. 17 «Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю», ст. 18 «Собственность на землю субъектов РФ», ст. 19 «Муниципальная собственность на землю». В ЗК РФ содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности этими публично-правовыми образованиями (ст. 17—19 ЗК РФ). В связи с вышеизложенным, считаем вполне правомерно, а также для краткости изложения, публично-правовые образования – Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, в дальнейшем именовать «публичными образованиями», а земли, принадлежащие им на праве собственности – публичными землями. Под публичными землями нами понимаются земли (земельные участки), не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности). Это земельные участки, не отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельные участки, отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые уже разграничена. Земельные участки становятся собственностью публичных образований, поскольку приобретаются ими по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Такими основаниями могут быть: договоры купли-продажи, мены, дарения или иная сделка об отчуждении имущества (ст. 218 ГК РФ); отказ от права собственности (ст. 236 ГК РФ); реквизиция и конфискация земельных участков у собственников (ст. 242, 243 ГК РФ); изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284, 285 ГК РФ).

Одним из важнейших направлений земельной реформы является разграничение государственной собственности на землю. Без качественного завершения этой весьма непростой, как показала практика, но крайне необходимой для оборота земли акции, невозможно создать эффективного собственника, сформировать оптимальный механизм управления и распоряжения земельными активами с учетом провозглашенного Земельным кодексом РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. К настоящему времени устранена тормозящая земельную реформу правовая неопределенность в отнесении земель к тому или иному уровню публичной собственности. Отсутствие государственной регистрации права собственности на подобные земельные участки больше не является препятствием для распоряжения ими в соответствии с п.1 ст.3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137- ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – вводный Закон) [6]. В соответствии со ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральная собственность), субъектов РФ (субфедеральная собственность), муниципальных образований (муниципальная собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

Регистрация права собственности производится на основании документов, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.04.2016 №307 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 №404». В соответствии со статьей 3.3 вводного Закона предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (поселений). В городах федерального значения, а также административных центрах субъектов РФ предоставление земельных участков может осуществляться как органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, так и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, при условии принятия ими соответствующих законодательных актов. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, уполномочены также на заключение договоров мены, соглашений об установлении сервитута, принятие решений о перераспределении и на выдачу разрешений на использование таких земель в соответствии с ЗК РФ. Статья 3.1. вводного Закона к федеральной собственности относит земельные участки: занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; предоставленные органам государственной власти РФ и их территориальным органам, а также казенным и государственным унитарным предприятием или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти.