Сергей Ленкин - Ипотека публичных земель

По данным Росреестра, на 1 января 2021 года, право собственности субъектов РФ зарегистрировано на земельные участки площадью 20,5 млн. га, а право муниципальной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 18,7 млн. га.

Таблица 2 Сведения о наличии земель государственной и муниципальной собственности и разграничении их на собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную собственность

Право федеральной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 1012,0 млн. га, что составило 64% от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (табл. 2) [92]. К собственности субъектов РФ и муниципальных образований относятся земельные участки: занятые объектами недвижимости, находящимися в собственности соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований; предоставленные органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, казенным и унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, созданным этими органами власти. Кроме того, к федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности земли и земельные участки могут быть отнесены иными федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Сложившаяся к настоящему времени практика земельных отношений органов публичной власти всех уровней нуждается в глубоком переосмыслении и совершенствовании. Так, в последние годы угрожающие масштабы приобретает стихийная перестройка инфраструктуры земельного фонда Российской Федерации по видам использования земель, сокращение площадей по таким категориям как земли сельскохозяйственного назначения и лесного фонда в связи с их переводом в земли населенных пунктов, промышленности, транспорта и связи. Велика динамика изменений площадей земель запаса как за счет перевода их в другие категории, так и в результате отказа землепользователей от земельных участков. Нет полной ясности, например, сколько государственных земель сельскохозяйственного назначения и в каких регионах необходимо иметь для обеспечения продовольственной безопасности страны. Это обстоятельство сдерживает целесообразное и общественно-необходимое разгосударствление земель, перевод их в категории для индивидуального, жилищного, промышленного строительства и иной деятельности. Очевидно, что отсутствие единой идеологии, а также соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы в этом вопросе не отвечает интересам государства и граждан, препятствует в целом экономическому развитию страны.

Решая проблему оптимального разгосударствления земель необходимо учитывать и мировой опыт.

Рисунок 2 Доля государственных и муниципальных земель в городах Европы

В последние десятилетия большинству городов капиталистических стран, особенно в Европе, пришлось решать острые вопросы жизнеобеспечения, связанные с ростом урбанизации, в условиях жесточайшего дефицита свободных муниципальных земель. Поскольку бюджетные расходы для выкупа и изъятия земельных участков из частной собственности стали угрожающе расти, муниципалитеты стали прекращать практику полного отчуждения своих земель. Существенно возросла и доля земель муниципальной собственности (рис. 2). Так, до начала мирового экономического кризиса, например, в Вашингтоне – уже только 25% территории города было в частной собственности, а в Швейцарии приватизировали лишь 18% городских земель [61,63]. В Хельсинки более 60% городской территории находится в муниципальной собственности. Если в 1981 году в государственной собственности в таких странах как Германия, Франция, Италия, находилось 12,6% городских земель, то уже к 2003 году эта цифра возросла до 63,2%, то есть более чем в пять раз.

Вместе с тем в ряде работ по теории прав собственности, например, в публикациях известного экономиста Эрнандо де Сото, подчеркивается, что определение и передача пользователям права собственности на землю или надежных и гарантированных прав аренды могут быть мощным фактором содействия экономическому развитию, прежде всего за счет облегчения доступа к кредитным ресурсам [50]. И с этим выводом трудно не согласиться, если иметь в виду не только густонаселенные городские агломерации, но и в целом публичные земли. Правда, в последние годы особенно в странах развитых и с переходной экономикой стали набирать силу различные социополитические движения, активно выступающие в защиту права собственности, но не в традиционном аспекте. Все более ограничиваются в интересах общества свобода собственника, содержание и возможность использования права собственности, прежде всего, на природные ресурсы. Это движение, с учетом изменения климата на планете, уже в самом ближайшем будущем вполне может приобрести большое значение для развития многих городов и стран мира. Пока же всё большая размытость содержания права собственности, огрехи механизмов городского планирования и растущая нестабильность рынков земли и недвижимости приводят к неравномерному развитию городского пространства, к фрагментарным, распадающимся на части городам. Одним из первых понятие такого «фрагментарного города» ввел в научный оборот французский экономист – урбанист В. Ренар, который справедливо отмечал, что «бурный рост городов и гигантизм крупнейших агломераций дополняются растущей фрагментацией (физической, экономической и социальной) городского пространства, проявляющейся в настоящее время в качестве главной проблемы» 5 5 Renard V. Les nouvelles frontieres de l’illegalite // Urbanisme. 2001. N 318. P. 70—73. . Помимо феномена социальной сегрегации в крупных агломерациях остается важной проблемой для многих регионов мира наличие в городах промышленных зон с неразвитой инфраструктурой и плохой экологией, отталкивающих инвесторов сложностями межевания, дефектами формы, размеров и структуры участков [63].

В развивающихся и постсоциалистических странах реконструкция и возрождение этих территорий сдерживаются целым рядом сугубо специфических факторов. Во-первых, существующие платежи за землю и имущественные налоги плохо стимулируют предприятия к отказу от излишков земли или к более эффективному ее использованию. Во-вторых, отсутствие сплошного межевания, генеральных планов и правил землепользования и застройки порождает инвестиционную неопределенность и дополнительные риски, а изменение функционального назначения земельных участков, как правило, сложная и дорогостоящая бюрократическая процедура. В-третьих, далеко не всегда однозначен правовой статус и фактические границы участка. В-четвертых, для включения загрязненных и заброшенных земель в рыночный оборот требуется очень много времени и усилий для согласования интересов и действий муниципальных властей, предприятий, размещенных на этих территориях, инвесторов и застройщиков. Учитывая общемировые тенденции, органы публичной власти всех уровней должны весьма взвешенно и ответственно подходить к вопросам управления земельными ресурсами, разграничению и приватизации государственной собственности на землю. К сожалению, в ряде городов европейской части России, в угоду сиюминутных, а порой и корыстных интересов, доля земель в частной собственности стремительно растет, что ставит под угрозу реализацию долгосрочных планов социально-экономического развития муниципальных образований и регионов. Очевидно, законодательство о гражданском обороте земель должно предусматривать сохранение в государственной и муниципальной собственности, те из них, которые действительно объективно необходимы для обеспечения эффективной хозяйственно – экономической деятельности и осуществления конституционных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как в настоящее время, так и в перспективе.