Вадим Залевский - Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Согласно указанной норме исполнение обязательств Российской Федерации по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны Российской Федерации в соответствии с законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Фактически, данная норма расценивается как подтверждение денежных обязательств, исполняемых за счет бюджетных средств. Отсутствие средств в федеральных бюджетах 1998-1999 годов послужило основанием для отказа в удовлетворении требований владельцев ОВГВЗ о своевременном погашении последних.

Комплексный анализ правовых норм, посвященных регулированию договора государственного займа, диктует иное, более логичное и органичное толкование смысла статьи 2 закона. Взяв на себя определенный объем гражданско-правовых обязательств, государство должно заложить сумму по ним в расходной части федерального бюджета на соответствующий год. Функция федерального закона о бюджете суть установление конкретных размеров необходимых платежей. Наступление срока погашения государственных ценных бумаг презюмирует наличие в государственной казне денежных средств для их оплаты. Практика негласного наделения федерального закона о бюджете статусом «определяющего» по отношению к массивам гражданского и финансового законодательства, посвященных государственному займу, представляется порочной. Исходя из данной логики, потенциальная коллизия закона и ГК РФ, БК РФ снимается.

Анализ гражданского и бюджетного кодексов неизбежно приводит к выводу об отсутствии противоречий между их нормами в вопросе заключения и исполнения договора государственного займа, более того последний дословно воспроизводит нормы первого о недопустимости односторонних действий со стороны заемщика, ущемляющих права и законные интересы займодавца. Толкование положений Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», приведенное выше, также не противоречит данному основополагающему принципу. Просто финансовое законодательство вторично в регулировании договора государственного займа по отношению к гражданскому праву.

Таким образом, в настоящее время представляются несостоятельными попытки апеллировать к двойственности финансового и гражданского регулирования в обоснование ненадлежащего исполнения государством своих обязательств. Бюджетное законодательство регулирует не погашение (отдать или не отдать), а только механизм погашения (если должен, то как отдать).

Е.А. Суханов констатирует, что сегодня не прекращаются попытки прямого нормативного закрепления за публично-правовыми образованиями определенных преимуществ и льгот, отсутствующих у других участников гражданского оборота 38 38 См.: Суханов Е.А. Указ. соч. – С.119. . На наш взгляд, процесс этот обусловлен характером правоотношений, и не замечать особенности заемщика, означает не защитить кредитора, а породить у него иллюзию невозможности отказа публичной власти от своих обязательств. Одним из вариантов правового регулирования договора государственного займа представляется оформление решения о выпуске государственных ценных бумаг (федерального займа) представительным органом власти в форме федерального закона 39 39 Подобное предложение рассматривалось при разработке федерального закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг”. См.: Хакамада И. Зачем нужен закон о государственных ценных бумагах // Рынок ценных бумаг. – 1996. – № 16. – С.54. .

Таким образом, развитие представлений о договоре государственного займа шло и идет, с одной стороны, через отрицание гражданско-правовой природы договора государственного займа, а, с другой стороны, через обоснование безусловности гражданско-правовых обязательств государства в рассматриваемых отношениях. Данное диалектическое противоречие снимается признанием за договором государственного займа гражданско-правовой природы, осложненной особенностями, обусловленными суверенитетом заемщика.

Гражданско-правовая природа договора государственного займа определяется принципами автономии воли, свободы и равенства субъектов, на которых основаны данные отношения и подразумевает распространение на государственный заем общих положений о договоре займа, диктующих правила его заключения, изменения и прекращения, а также меры обеспечения и ответственности. Вместе с тем существенное влияние на отношения государственного займа оказывают нормы финансового права. Способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств РФ, возникших в результате эмиссии государственных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством РФ. Общим принципом соотношения отраслевого регулирования рассматриваемых отношений предлагается считать недопустимость блокирования гражданско-правовых обязательств государства финансово-правовыми нормами, которые изначально призваны их обеспечить.

Ключевой особенностью вступления государства в гражданско-правовые отношения займа является привлечение средств для удовлетворения публичных потребностей. Погашение данных обязательств за счет ущемления интересов иных получателей средств федерального бюджета, в том числе социально не защищенных, противоречит реализации конституционных функций государства и общественным интересам в целом. В связи с этим в кризисных ситуациях заемщику при условии справедливой компенсации убытков держателям государственных ценных бумаг должна быть предоставлена легальная возможность в рамках гражданского права отказа от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях, в том числе право на отсрочку (мораторий).

Анализ действующего законодательства, регулирующего отношения государственного займа, позволяет выделить перспективные направления его совершенствования. ГК РФ, БК РФ, федеральные законы не дали ответа на целый ряд вопросов, поэтому обоснованным представляется принятие федерального закона о государственном долге, где следует дать понятие государственного внутреннего и внешнего долга; определить структуру и формы государственных долговых обязательств; разграничить компетенцию органов государственной власти в области заимствований и управления государственным долгом; сформулировать принципы управления государственным долгом; предложить понятие, способы и правила реструктуризации государственных долговых обязательств (конверсия – новация), порядок аудита в сфере государственного долга