Вадим Залевский - Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Настаивая на гражданско-правовой природе договора государственного займа, автор, тем не менее, признает наличие существенной специфики, обусловленной субъектным составом рассматриваемых правоотношений и, прежде всего, спецификой правосубъектности государства как политической организации, которая рассматривается в настоящей работе.

Система нормативного регулирования отношений государственного займа.

Законодательство РФ, посвященное договору государственного займа, условно включает в себя пять уровней нормативного регулирования.

1. Конституция РФ. В соответствии с пунктом 4 статьи 75 Конституции РФ государственные займы размещаются на добровольной основе, а порядок их выпуска определяется федеральным законом. Федеральный конституционный закон «О правительстве РФ» относит к компетенции Правительства РФ управление внутренним долгом.

2 . Гражданский кодекс РФ формулирует понятие договора государственного займа, принципы его заключения и изменения. Бюджетный кодекс РФ содержит понятия государственного долга, управления государственным долгом, реструктуризации долга, определяет право государственных заимствований, характеризует предельный объем государственного долга и предельные объемы расходов на обслуживание и погашение долга, эмиссию государственных ценных бумаг, предусматривает программы государственных внешних и внутренних заимствований.

Согласно пункту 3 статьи 114 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ 35 35 СЗ РФ. – 03.08.1998. – № 31. – Ст. 3823. , порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Использование любых бюджетных средств, в том числе и на погашение внутреннего долга, допускается в соответствии с действующим законодательством только с согласия представительного органа государственной власти – Государственной Думы путем принятия федерального закона о федеральном бюджете на каждый год.

3. Специальные Федеральные законы. Федеральный закон от 29.07.98 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» дает понятие государственной ценной бумаги, формулирует требования к эмиссии государственных ценных бумаг, устанавливает порядок возникновения обязательств РФ и особенности исполнения обязательств по государственным ценным бумагам. Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год определяет верхний предел государственного долга.

4. Постановления Правительства РФ . В соответствие с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» Правительство РФ утверждает Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, в которых формулируются общие положения об обязательствах данного вида и особенности эмиссии облигаций.

5. Приказы Минфина РФ принимаются во исполнение Постановлений Правительства РФ и утверждают Условия выпуска облигаций, акты ЦБ РФ и ФКЦБ РФ регулируют технические вопросы обращения государственных ценных бумаг.

Схематично структура нормативного регулирования выпуска ценных бумаг представляет собой последовательное принятие и утверждение следующих актов: Федеральный закон о бюджете – Постановление Правительства РФ – Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций – Приказ Министерства финансов РФ – Условия выпуска облигаций.

Гражданское законодательство содержит основу регулирования отношений государственного займа – положения о договоре, о ценных бумагах, об ответственности.

Е.А. Суханов в своей статье об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам указал на ряд противоречий, которые, по его мнению, имеют место при соотнесении финансового и гражданского законодательства в интересующей нас сфере 36 36 См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовых обязательствам // Вестник ВАС РФ. – 2001. – № 3. – С.120. . В свете настоящего исследования считаем необходимым высказать свою позицию по поставленным вопросам.

Е.А. Суханов подчеркивает, что «согласно статьям 8 и 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», рассматривающего отношения государственного займа как финансово-правовые (публично-правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти правомочны утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций «в форме нормативных правовых актов», а не в форме типовых условий договора присоединения (статья 428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь, это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменить и (или) «дополнять» содержание таких «нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 12 названного Федерального закона), тем самым обходя на «законном основании» установленный гражданским кодексом запрет…».

Однако усматриваемые в данном случае профессором Сухановым подтекст и противоречия представляются нам не очевидными. В соответствии с пунктом 1 статьи 428 ГК РФ «договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом». Нормативно-правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 11.02.1999 г.) 37 37 СЗ РФ. – 18.08.1997. – № 33. – Ст.3895. , представляет собой не что иное, как стандартную форму закрепления условий договора государственного займа.

Сама по себе форма нормативного правового акта, в которые облекаются условия займа, содержит в себе возможность одностороннего изменения ровно настолько, насколько эту возможность содержит любой иной документ с позиции государства как института публичной власти. В этой связи ссылка на часть 2 статьи 12 Федерального закона представляется необоснованной, поскольку она содержит лишь оговорку о порядке опубликования рассматриваемых нормативных актов, изменений и дополнений к ним, но не более.

Более сложным и актуальным представляется вопрос о толковании и применении части 2 пункта 2 статьи 2 Федерального закона, связанный с многочисленными судебными разбирательствами по ОВГВЗ, и также затронутый Е.А.Сухановым в своей статье.