Вадим Залевский - Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Государственная гарантия как способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств в гражданском законодательстве не упоминается, что само по себе является пробелом и требует соотнесения, введенного в бюджетное законодательство понятие «государственная гарантия» с гражданско-правовыми терминами «банковская гарантия» и «поручительство».

От банковской гарантии государственная гарантия отличается тем, что имеет, в отличие от первой, акцессорный характер. От поручительства – отсутствием договорных отношений между гарантом и кредитором, а также тем, что гарант по государственной гарантии, по общему правилу, в отличие от поручителя несет субсидиарную, а не солидарную ответственность по долгам принципала. В науке, государственную гарантию рассматривают, как правило, близкой к договору поручительства. Л.А. Новоселова называет государственные гарантии особым видом поручительства 15 15 См.: Новоселова Л.А. Поручительство и банковская гарантия как способы обеспечения исполнения обязательства // Гражданин и право. – 2001. – № 10. . В. Кокорев пишет, что «государственная гарантия по своей гражданско-правовой природе является поручительством, но никак не гарантией» 16 16 Кокорев В. Государственные гарантии: как разумное сделать легитимным // Вопросы экономики. – 2001. – № 4. – С.53. .

Дополнительного внимания требует вопрос о соотношении непосредственно государственной гарантии (ст. 115 БК РФ) и договора о предоставлении государственной гарантии (ст. 97 БК РФ), поднятый в статье М.В. Елизарова 17 17 Елизаров М.В. Некоторые аспекты соотношения государственной гарантии и поручительства, зафиксированные в одном документе // Экономический лабиринт. – 2001. – № 11. . На наш взгляд, категорические выводы автора об их разделении и отнесении договора о предоставлении государственной гарантии к самостоятельному обязательству предварительного характера, сделанные на фоне смешения понятий государственной гарантии и договора поручительства, является ошибочным. Реальность такова, что договор о предоставлении государственной гарантии является, по сути, формой закрепления и существования последней. Данный подход лишает почвы потенциальные разночтения закона.

Таким образом, к настоящему времени в системе нормативного регулирования заемно-кредитных отношений с участием государства сформировалась сложная система категорий несколько отличная от сложившихся в науке стереотипов. Из рассмотренных нами терминов наиболее прозрачным является государственный заем, получивший легальное определение в ГК РФ, а в БК РФ четко соотнесенный с более общими понятиями «государственные заимствования» и «государственные долговые обязательства» 18 18 Но нельзя не отметить, что реальная правотворческая практика в ряде случаев данный факт проигнорировала. В частности, ряд кредитных соглашений между Международным банком реконструкции и развития либо Европейским банком реконструкции и развития и Российской Федерацией именовались займами, хотя ценные бумаги при этом не эмитировались (Постановление Правительства РФ от 24.07.1997 № 940 “Об утверждении Соглашения между Российской Федерацией и Европейским банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта постприватизационной поддержки предприятий”; Постановление Правительства РФ от 19.11.1997 № 1455 “О подписании Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения”). Для сравнения, аналогичные сделки с Экспортно-импортными банками Японии и США именовались кредитами (Распоряжение Правительства РФ от 11.12.1997 № 1728-р). . Отвечая родовым признакам договора займа, государственный заем обладает такими особенностями как оформление исключительно посредством эмиссионных государственных ценных бумаг, на определенный срок (до 30 лет) и на условиях возмездности.

Дефиниция же государственного кредита, претерпев существенную эволюцию, до настоящего времени не получила нормативного закрепления в своем универсальном значении. В реалиях действующей системы, круг применения термина «государственный кредит», ограниченный отношениями по предоставлению государством денежных средств определенному кругу субъектов – иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (ст. 122 БК РФ) неоправданно сужен до отдельной разновидности. Это обусловливает, на наш взгляд, необходимость введения в законодательство России наряду с нормами, посвященными государственному займу общих положений о государственном кредите, в которых, наконец, следует сформулировать его понятие и дать основные принципы. Правильным, думается, будет отнесение к государственному кредиту обязательств по предоставлению Российской Федерацией денежных средств гражданам, юридическим лицам, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иностранным государствам на возвратной, платной и срочной основе.

Правовая природа и система нормативного регулирования отношений государственного займа.

Специфика отношений по договору государственного займа, обусловленная сложным взаимопроникновением и взаимовлиянием публично-правовых и частноправовых элементов, в том числе соединением государством публичной власти и гражданской правосубъектности, ставит массу вопросов в области конституционного, гражданского, финансового и международного права.

Осмысливая существующие доктрины по указанному вопросу, приходится констатировать, что правовая природа отношений государственного займа является недостаточно определенной. Границы финансово-правового и гражданско-правового регулирования рассматриваемых отношений подвижны и постоянно корректируется законодателем, пытающимся конъюнктурно маневрировать между публичным и частным интересом. При этом отсутствие четкого разграничения указанных сфер негативно сказывается на защите прав государственных кредиторов. В связи с чем, детальное исследование правовой природы государственного займа является актуальным и необходимым делом. Одновременно подчеркнем, что проблемы государственного долга редко обсуждаются в чисто правовой плоскости, осложняясь экономическими и политическими аспектами.

В целях настоящего исследования важно определиться с ключевыми функциями и принципиальными особенностями государственных заемных операций. К первым относят, прежде всего, покрытие бюджетного дефицита, антиципацию бюджетных доходов; уплату процентов по ранее заключенным займам; покрытие обязательств по платежному балансу и поддержке денежного обращения; финансирование дополнительных программ хозяйственного и социально-культурного строительства без ожидания поступления обычных бюджетных доходов. Займы выступают альтернативой увеличения налогового бремени при чрезвычайных расходах, позволяя правительству покрывать их таким образом, что налогоплательщик не чувствует сразу всей тяжести дополнительных расходов.