Вадим Залевский - Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Формально отказываясь в гражданских правоотношениях от властных методов, государство преследует цель обеспечения финансовыми ресурсами общественных потребностей. Именно оптимизация достижения данной цели обусловливает замену финансового правоотношения (налога) на гражданское правоотношение (добровольный заем). Гражданский договор как согласование воли равноправных субъектов выступает самостоятельным эффективным инструментом привлечения денежных средств. Но, отождествляясь с обычным заемщиком, государство не обладает в полной мере хозяйственными функциями и исполнение гражданско-правовой обязанности «de facto» неразрывно связывается с государственным бюджетом, через финансовые правоотношения.

Очевидная самобытность кредитования государства была отмечена отечественными учеными уже в первой половине XIX века. М.Ф.Орлов писал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный, кроме имени и цели имеют мало подобия» 19 19 См.: Орлов М.Ф. Теория государственного кредита // У истоков финансового права. – М.: Статут, 1998. – С.300. . А. Залшупин полагал, что «государственный кредит ничего общего, кроме одного названия, с частным кредитом вообще не имеет» 20 20 Залшупин А. Очерки теории государственного кредита. – СПб., 1892. – С.37. .

Среди специфических черт государственных заимствований называются приоритет публичной власти в финансовых отношениях, связанных с государственным долгом; невозможность юридического принуждения государства к уплате долгов (за исключением международно-правовых санкций); отсутствие, как правило, специального обеспечения долга; непроизводительный, с экономической точки зрения, характер; источник погашения. Нормы, регулирующие отношения государственного займа, содержатся в различных отраслях законодательства, в связи с чем положения гражданского права невозможно применять вне совокупности с иными нормами. Учитывая, что приоритет применения нормативно-правового акта определяется из отраслевой принадлежности правоотношений, выступающих объектом правового регулирования, чрезвычайно важно точно определить в каких случаях вопросы государственного займа регулируются публичным, а в каких частным правом.

В советском финансовом праве признавалось, что основу государственного кредита составляли отношения займа. Однако при этом положения Гражданского кодекса РСФСР о займе на него не распространялись. По господствующей доктрине отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением операций в области государственного кредита, считались отличными от отношений, возникающих в договоре займа, регулируемых гражданским правом, поскольку размер, условия займа определялись, изменялись самим дебитором – государством. В связи с этим государственный кредит был отнесен к финансово-правовым институтам 21 21 См.: Гурвич М.А, Советское финансовое право. – М.: Госюриздат, 1952. – С.222 .

Подобный подход культивируется в финансовом праве и по сей день. Так, в одном из широко используемых учебных пособий под редакцией Н.И. Химичевой делается вывод, что отличительные черты частного и государственного кредита служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита 22 22 См.: Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 2-е изд. – М.: Юрист, 1999. – С.447. .

Пытаясь обосновать свое мнение, еще один сторонник рассматриваемой концепции А.Д.Селюков, пишет, например, что основанием «позволяющим включать совокупность правовых норм по поводу государственного или муниципального займа … в структуру финансового права есть то, что деньги переходят к государству или муниципалитетам. А это уже компетенция финансового права… Также надо учитывать, что погашение долга по государственным и муниципальным заимствованиям осуществляется, как правило, за счет бюджетных средств, планируемых ежегодно в законе о бюджете» 23 23 Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит. Правовое обеспечение. – М.: право и закон, 2000. – С.15. .

Далее А.Д. Селюков соотносит финансово-правовое и гражданско-правовое регулирование рассматриваемых отношений: «Что касается непосредственного оформления отношений между кредиторами и должниками государственного или муниципального долга, то к ним применяются договоры гражданско-правового характера. При этом содержание данных договоров, как правило, включает элементы публично-правового характера, в том числе цели, предмет договоров, субъектный состав, процедурные вопросы и др.» 24 24 Селюков А.Д. Указ. соч. .

Оставим за рамками критики формулировки автора, а обратим внимание на главную, на наш взгляд, ошибку – мысль о превалирующем характере финансового права в отношениях государственного займа и лишь гражданско-правовой форме соответствующих договоров. С попытками ряда ученых включать все отношения государственного займа в систему финансового права согласиться нельзя.

Корректировка направлений финансовой деятельности государства повлекла за собой вывод за границы финансовых целого ряда правоотношений. К их числу, безусловно, относится и договор государственного займа, регулируемый нормами гражданского права.

При этом операции по привлечению денежных средств в казну посредством займов не ограничиваются схемой «займодавец – заемщик», а более разнообразны. По справедливому замечанию М.В. Карасевой 25 25 См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Диссертация на соиск. учен. степ. д-ра. юр. наук. – Воронеж, 1998. – С.6-7. , отношения, «опосредующие организацию государственного внутреннего долга», по прежнему принадлежат финансовому праву. Она же выделила следующие критерии финансовых правоотношений: отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований; строятся на правовом регулировании главным образом, с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого являются: обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения 26 26 См.: Карасева М.В. Указ. соч. – С.7. .

Среди них можно назвать отношения, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства:

• по установлению верхнего предела государственных заимствований и размера конкретного государственного займа;

• по определению условий эмиссии и обращения государственных долговых обязательств;

• по обеспечению затрат на размещение и погашение государственных долговых обязательств, а также на выплату доходов по ним;