Вадим Залевский - Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

• по использованию сумм государственных займов.

Кроме того, следует указать на правоотношения по назначению органа уполномоченного представлять государство в отношениях займа; по включению в компетенцию ЦБ РФ обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Для финансово-правовых отношений характерно выступление в качестве субъекта правоотношений государственного органа, который наделен властными полномочиями, разрешение возникающих споров в административном порядке. В качестве критерия возможно использовать подход Л. Эннекцеруса, утверждавшего, что «действительно решающим моментом для установления публично-правовой природы правоотношений является то, участвует ли в правоотношениях публичная организация – носитель публичной власти как таковой, то есть в этом своем качестве (теория субъекта)» 27 27 Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. – Т.1. Полутом 1. – М.: Иностранная литература, 1949. – С.30. .

Вполне логичную схему финансово-правового регулирования сферы государственного долга, предложенную выше, некоторые правоведы, по нашему мнению, неоправданно расширяют. Так, авторы учебного пособия по финансовому праву утверждают, что «несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения. Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа… Основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод государственно-властных велений и государству принадлежит функция управления государственным внутренним долгом…» 28 28 См.: Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. – 2-е изд. – М.: Юрист, 1999. – С.468. .

Анализ описанных отношений через призму действующего законодательства заставляет расставить несколько иные акценты. Государство действительно в одностороннем порядке устанавливает условия договора государственного займа, что, в общем-то, свойственно для гражданско-правовых договоров присоединения (права и обязанности по ценным бумагам изначально определяются эмитентом в одностороннем порядке), а затем предлагает их займодавцу. Условия, на которых заключен заем обязательны не только для займодавца, но, прежде всего для заемщика, поскольку договор относится к односторонне обязывающим. Эмитент в период обращения ценной бумаги не имеет права изменить ее содержание или иным образом восстановить прежнее имущественное положение.

Гражданско-правовая доктрина.

Демократические преобразования, качественно расширившие сферу субъективных прав личности, раздвинули пределы гражданско-правового регулирования. И если выше мы говорили о том, что сфера финансового права сужена, то с гражданским правом произошло как раз наоборот. В.Ф. Яковлев справедливо подчеркивал, что в современном законодательстве РФ нет четкого разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права. Это ведет к пагубным последствиям в экономике, а также к тому, что нарушается принцип равенства сторон в гражданском праве 29 29 См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России. – М.: Изд-во МЦФЭР, 1998. – С.63-64. .

Тот факт, что правильно заключенный заем есть договорное обязательство, связывающее государственную власть, а всякое изменение условий займа, досрочное, не предусмотренное договором, погашение займа или отказ от возврата его являются нарушением договора, представляется одним из важнейших постулатов рассматриваемой нами сферы.

Сошлемся на Н.Б. Новицкого и Л.А. Лунца, писавших, правда, нетрадиционно для своего времени, что договорная природа обязательств по государственным облигациям не вызывает сомнения, поскольку характер данного обязательства определяется как заем (обязательство сводящееся к обратной уплате при известных условиях и в определенные сроки сумм, полученных от подписчиков на заем) 30 30 Новицкий Н.Б., Лунц Л.А, Общее учение об обязательстве. – М.: Юридическая литература, 1950. – С.192. .

Отношения между займодавцем и заемщиком по договору государственного займа не могут быть отнесены к финансово-правовым, в первую очередь, по методу их регулирования, который не имеет ничего общего с властными предписаниями. Для них характерны признаки добровольности, возвратности, срочности и возмездности. Действующее законодательство прямо указывает на гражданско-правовую природу отношений, складывающихся между Российской Федерацией и гражданами/юридическими лицами при выпуске государственных займов (пункты 1 и 5 статьи 817 ГК РФ).

Добровольность государственных займов, закрепленная статьей 75 Конституции Российской Федерации, предопределила договорной характер и гражданско-правовую регламентацию рассматриваемых отношений, для которой свойственна однопорядковая правосубъектность сторон (публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами – пункт 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ).

В законодательство введено довольно жесткое требование, касающееся недопустимости изменения условий государственного займа. По мнению С.А. Хохлова, гражданско-правовое регулирование в отличие от административно-финансовых предписаний создает здесь большие гарантии для займодавцев 31 31 См.: Хохлов С.А. Заем и кредит (гл. 42) // Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Текст, комментарии, алфавитно-предметный указатель / Под ред. О.М.Козырь, А.Л.Маковского, С.А.Хохлова. – М., 1996. – С.426-427. . Нормы гражданского законодательства олицетворяют принципы диспозитивности, приоритет частного интереса, свободы договора.

Гражданское право исконно и по самой своей структуре было правом отдельной человеческой личности, сферой её свободы и самоопределения 32 32 См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. – М.: Статут, 1998. – С.309. . Основными началами гражданского законодательства выступают равенство участников гражданских правоотношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, судебная защита гражданских прав.

Внешние отличительные признаки гражданских правоотношений: 1) метод защиты; 2) основания возникновения; 3) специфика норм (диспозитивность); 4) способы прекращения 33 33 См.: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. – М.: Статут, 2000. – С.541-542. . В ГК РФ выделены два признака отнесения отношений к не-гражданско-правовым: подчинение одного лица другому, то есть обязанность одного лица следовать указаниям другого; властный характер этого подчинения, то есть публичность подчинения, которая выражается в подчинении лица требованиям органа исполнительной государственной власти 34 34 См.: Вахнин И. Учет соотношения частного и публичного порядка регулирования при определении условий договоров // Хозяйство и право. – 1998. – № 11. – С.101. . Доверие к кредитному обязательству основано, прежде всего, на платежеспособности заемщика, убеждении в его желании платить; наличии принудительных мер против него в случае неплатежа; уверенности в получении равноценного возврата.