Вадим Залевский - Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Таким образом, в процессе развития общественных отношений, в понятии государственного кредита произошло умножение и смешение смыслов. Противоречия видны при рассмотрении отношений по привлечению и предоставлению государством денежных средств через призму категорий действующего законодательства – понятие государственного кредита с правовой точки зрения далеко не всегда совпадает с вкладываемым в него экономическим содержанием.

Узкое определение государственного кредита как исключительно отношений (урегулированных правовыми нормами) по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения 11 11 См.: Большой экономический словарь. – М.: Фонд “Правовая культура”, 1994. – С.204-205; Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. 2-е изд. – М.: Юристъ, 1999. – С.445-446; Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – С.302. по содержанию совпадает с легальным определением государственного займа.

Широкая трактовка государственного кредита, согласно которой он представляет совокупность кредитных отношений, в которых одной из сторон является государство, а кредиторами или заемщиками – физические и юридические лица, выделяет государственные займы как основную форму государственного кредита (государство выступает в качестве должника) 12 12 См.: Финансово-кредитный словарь. – Т.1. – М.: Финансы и статистика, 1984. , а, следовательно, также стоит на позиции отождествления рассматриваемых категорий с той лишь разницей, что к государственному кредиту дополнительно отнесены сделки, где государство выступает в качестве кредитора.

Л.Г.Ефимова констатировала, что «кредит, в котором заемщиком является государство, традиционно называется государственным займом, а не государственным кредитом» 13 13 См.: Ефимова Л.Г. Теория и практика заемно-кредитных правоотношений //Юридический мир. – 2000. – № 1. – С.24-27. . Однако анализ работ на эту тему показывает, что данный оправданный подход пока не стал обычным ни для экономики, ни для финансового права.

Сложность описанной ситуации усугубляется отсутствием четкого определения государственного кредита в нормативных актах. Не смотря на объективные особенности и традиционное выделение в отдельный вид кредита наряду с банковским, коммерческим и кредитом частных лиц категория государственного кредита не нашла места в системах гражданского и финансового законодательства. В общую же конструкцию кредитного договора введение данных отношений невозможно по субъектному признаку кредитора.

Таким образом, нормативному определению государственного займа «de facto» соответствует лишь многозначное теоретическое понятие государственного кредита. То, что в теории принято называть государственным кредитом на практике представляет совокупность самостоятельных видов договоров.

Договоры, в которых государство выступает в качестве должника:

• государственный заем;

• кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций;

Данные сделки вместе с государственными гарантиями объединены БК РФ в новое понятие «государственные заимствования», входящее в более общее понятие «долговые обязательства РФ» которое помимо вышеназванных форм включает переоформленные в государственный долг РФ на основании федеральных законов долговые обязательства третьих лиц; соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Договоры, в которых государство выступает в качестве кредитора:

• бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

• налоговый кредит – задолженность организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет;

• государственный кредит – предоставление средств иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

К числу проблем взаимодействия финансовой и гражданско-правовой науки автор относит вопрос о соотношении институтов государственного займа и государственной гарантии. Исходя из легального определения государственного займа, представляется не корректным мнение, согласно которому, «к государственному займу необходимо отнести и гарантированные государством займы, так как в конечном итоге, источником выплаты по ним является государственный бюджет, … а также займы, выпущенные предприятиями, находящимися в государственной собственности, поскольку их доходы и расходы полностью огосударствлены, и включаются в доходные и расходные статьи бюджета» 14 14 См.: Толмачева О.В. Государственные займы в условиях переходной экономики. Диссертация на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. – Екатеринбург, 1999. – С.20. .

Действительно, с экономической точки зрения государственные гарантии могут рассматриваться как форма отсроченного финансирования расходов бюджета, которая изначально предполагает, что заемщик вернет не все полученные средства, либо вернет их несвоевременно. Однако нельзя не признать, что выдача гарантии сама по себе не влечет ни передачу средств в казну, ни выплату их из казны, а отправной точкой служит ненадлежащее исполнение должником своего обязательства.

В этой связи, соотнесение терминов «государственные заимствования», «государственный заем» и «государственная гарантия» в БК РФ можно назвать неудачным. Согласно ст. 89 БК РФ государственные заимствования осуществляются в форме государственных займов и государственных гарантий, предоставляемых по займам других лиц.

Немаловажным в рассматриваемом вопросе является то, за кого государство дает гарантию, поскольку оно разделяет с кредиторами риски невозврата средств. Государственные гарантии справедливо относят к инструментам активной экономической политики правительства, необходимые, в частности, для того, чтобы привлечь инвесторов к финансированию проектов, реализация которых имеет общественное значение. Кроме того, использование государственной гарантии позволяет уменьшить расходы на выплату процентов по займу/кредиту за счет снижения рисков кредитования.

Тем не менее, поскольку предоставление государственной гарантии не означает, что займополучателем становится государство, включение займов и кредитов, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками в состав государственных заимствований с точки зрения устоявшейся правовой терминологии представляется ошибочным. В том же БК РФ, в статье 115, государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация – гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарант по государственной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству, за исключением гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, когда может предусматриваться солидарная ответственность гаранта.