Павел Ермошин - Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Централизованные органы по организации и проведению выборов, осуществляющие полномочия на постоянной основе, получили широкое распространение и имею богатую историю. В Колумбии в 1888 году был создан Большой избирательный совет, который занимался организацией выборов и подсчетом голосов. В Перу Национальная электоральная хунта была создана в 1896 году, в Доминиканской республике Национальная избирательная хунта была создана в 1923 году. Вместе с тем, далеко не во всех странах существуют государственные коллегиальные независимые органы по организации и проведению выборов. Например, в современной Японии главным органом по организации избирательного процесса является Министерство общих дел, которое входит в структуру органов исполнительной власти [40] Современное зарубежное избирательное право: монография / под ред. А. Г. Орлова, Е. А. Кремянской. Моск. гос. инт. междунар. отношений МИД России, каф. конст. права. – М.: МГИМО, 2013.– 336 с. . В Швеции организацией выборов занимается Центральное избирательное управление. В Исландии Министерство юстиции отвечает за издание инструкций, разъясняющих законодательство о выборах, печать бюллетеней, подготовку избирательных материалов. На данный момент централизованные коллегиальные органы по организации и проведению выборов существуют в: Австрийской Республике, Республике Албания, Венгрии, Грузии, Республике Гондурас [41] Ивановский, З. В. Латинская Америка: электоральное законодательство и властные структуры: справочник /З. В. Ивановский. Институт Латинской Америки РАН. – М.: ИЛА РАН, 2014.– 126 с. , Республике Казахстан, Литовской Республике, Федерации Малайзия [42] Milne, Robert Stephen. The Malayan parliamentary election of 1964. // Singapore. University of Malaya press. 1967. 467 page. , Республике Молдова, Народной Республике Бангладеш, Румынии, Республике Сербия, Республике Индонезия, Фиджи и целом ряде других стран.

Вернемся к становлению избирательных органов в России. Избирательные органы и должностные лица, осуществляющие свои полномочия по организации и проведению выборов на временной основе, существовали ранее в истории нашего государства. Рассмотрим конкретные примеры.

В 1550-е гг. в Московском княжестве начинают создаваться земские избы во главе с земскими старостами. Земские старосты и прочие должностные лица каждый год определялись мирским сходом, таким образом органы по организации и проведению выборов создавались на усмотрение местных властей [43] Чеченков П. В. Нижегородский край в конце XIV – третьей четверти XVI в.: внутреннее устройство и система управления. Нижний Новгород, 2004. 137 с. . Организация выборов для созыва Земских соборов и контроль за их проведением временно возлагались на органы центрального управления – приказы и, в первую очередь, на Разрядный приказ, ведавший личным составом служилого дворянства. Таким образом, Разрядный приказ можно считать первым централизованным органом по организации выборов в российской истории.

При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти [44] Водарский Я. Е. Екатерина II: от французской философии к российской реальности // Реформы и реформаторы в истории России. Сборник статей. М., 1996. С. 53. . Выборы проводились сословными органами дворянства и городских жителей. В 1797 году право на самоуправление было даровано крестьянским общинам [45] ПСЗ‑1. Т. 24. N 17906. (отд. VIII). 5 апреля 1797 г. : несколько селений (не более 3 тыс. душ) объединялись в приказы (волости) и на мирских сходах избирали волостное правление в составе головы, старосты и волостного писаря. Профессор Санкт-Петербургского университета А. Д. Градовский считал, что для дальнейшего развития России необходимо наличие системы земского самоуправления. Подобная система могла стать основой для дальнейших демократических преобразований. Земства были учреждены в 1864 г., в результате в Российской Империи была создана система местного самоуправления, возникла необходимость проведения выборов в земские учреждения. Земства как органы управления формировались при участии всех сословий тогдашнего общества [46] Воробьев, Н. И. Избирательное право Российской Федерации: учебное пособие. Москва: Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2018. 287 c. . Как отмечают Н. Г. Горбачева и С. И. Корниенко, «выборы гласных осуществлялись съездами избирателей. Подготовка съездов начиналась с составления по всем куриям списков лиц, имеющих право участия в них. Создание таких списков Правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицмейстера, чиновника ведомства государственных имуществ)». [47] Горбачева Н. Г., Корниенко С. И. Власть и выборы в земское самоуправление во второй половине XIX века // Власть. № 12. 2008. С. 99–104. Подобный порядок организации выборов был высоко оценен зарубежными авторами, которые отмечают общие черты с организацией выборов в других европейских государствах [48] Stefan B. Kirmse. The Lawful Empire: Legal Change and Cultural Diversity in Late Tsarist Russia. Cambridge: Cambridge University Press, 2019. . При этом большинство русских юристов, например, А. А. Алексеев, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, понимали, что для Российской Империи слепое заимствование западных демократических институтов невозможно, в связи с особенностями российского общества и государственного устройства.

Российское общество конца XIX – начала XX века являлось по своей структуре и социальному составу в значительной степени традиционным и переживало процесс трансформации [49] Пустовалов А. Р. Развитие идей конституционализма в русской политико-правовой мысли XIX – начала XX веков: автореф. дис. …канд. юрид. наук / Рос. акад. правосудия. М., 2006. 24 с. в массовое капиталистическое индустриальное общество. Подобные процессы в разное время проходили в остальных европейских государствах [50] Тимошина Т. М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / под ред. проф. М. Н. Чепурина. – 10-е изд., перераб. и доп. – М.: Юстицинформ, 2016. . Имелся некоторый процент прекрасно образованных людей, понимающих необходимость народного представительства, выборов и специализированных органов по организации и проведении выборов. Существовал социальный слой собственников, осознающих собственные политические интересы [51] Бродберри Ст., О’Рурк К. (ред.) Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени. Том 2. 1870 – наши дни. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. 616 с. . Происходило формирование первых институтов гражданского общества. Постепенно происходил отказ от привилегий аристократии и служивого сословия. Имперский бюрократический аппарат после периода великих реформ [52] Медушевский А. Н. Великая реформа и модернизация России. Российская история. 2011. № 1. С. 3–27. отвечал основным потребностям по управлению государством и обществом [53] Моисеев В. В. История государственного управления в России: учебник для ВУЗов. 4 изд. испр. и доп. – Берлин. Директ-Медиа. 2018. 627 с. (на тот момент в Европе значительной популярностью пользовались идеи Макса Вебера, который считал бюрократию в качестве идеального типа организации института социального управления) [54] Серкина Н. Е. Теория бюрократической рационализации Макса Вебера и ее вклад в парадигму индустриального общества // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 7: Философия. Социология и социальные технологии. – 2017. – Т. 16.– № 1. – С. 28–35. . Профессор Императорского Александровского университета С. А. Корф, специалист в области русского государственного права, следующим образом описывал преобразования в российской правовой жизни: «в области уголовного права можно засвидетельствовать исчезновение рабства, коренное изменение взглядов на смертную казнь и пытку, исчезла конфискация имущества детей, жен, родственников как форма наказания преступника; в гражданском праве признаны твердо принципы святости собственности и обязательств, недопустимость обратного действия законов; в области политической упрочилась свобода вероисповеданий, постепенно сокращается различие, основанное на имущественном цензе» [55] Корф С. А. Гражданская свобода // Юридические записки. Ярославль. 1913. 26 с. . Вместе с тем, для большинства подданных Российской Империи выборы, гражданские права и свободы, идеи народного представительства и конституционное ограничения абсолютной власти представляли собой достаточно абстрактные концепции, а церковь продолжала играть значительную роль в среде российских подданных (как и в большинстве остальных европейских государств того времени) [56] Conway, M. The Christian churches and politics in Europe, 1914–1939. In H. McLeod (Ed.), The Cambridge History of Christianity. 2006. pp. 151–178. . В своей массе неквалифицированные рабочие и крестьяне, составлявшие наибольшую часть населения, не обладали значительной частной собственностью (которая, по мнению современников, является одним из обязательных условий для построения демократии) [57] Henry A. Span Protecting Property From Democracy: Rights, Fairness, Utility, and the “Takings” Clause // Dissertation. University of California, Berkeley. 1998. и были зависимы от государства и крупных собственников. В результате крайне сильны оказались патерналистские настроения, профессор Киевского университета М. Ф. Владимирский-Буданов считал, что российское государство принимает на себя заботы о многих даже маловажных потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой [58] Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. М.: Издательский дом «Территория будущего», 2005. 800 с. .