Светлана Мишина - Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации

– местные налоги непосредственно должны быть связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на территории данного муниципального образования;

– органы местного самоуправления должны иметь возможность влиять на базу налогообложения и собираемость налогов;

– мобильность налоговой базы (способность налогоплательщиков за короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по конкретному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территории другого) должна быть относительно невелика.

Так, например, в мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории, непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. В наибольшей степени данным критериям отвечают имущественные налоги.

В России начиная с 90-х гг. XX в. сформировалась практика, при которой доходы российских муниципалитетов формировались в основном за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. К основным видам доходов, которые делились между бюджетами разных уровней, относились налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог и акцизы. То есть в концепции проводимых реформ идея наделения муниципалитетов собственной налоговой базой и системой местных налогов в «западном» понимании этого термина не была заложена.

Со временем были предприняты некоторые шаги по упорядочению финансовых взаимоотношений в налоговой сфере. В Указе Президента РФ от 08.05.1996 № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» с 1997 г. были установлены минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» были продолжены попытки регулировать бюджетные отношения между регионами и муниципалитетами из федерального центра. Особенностью названных документов являлось то, что минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации и, таким образом, для конкретного муниципалитета ставки расщепления федеральных и региональных налогов могли не совпадать со средними значениями (на практике так и было). Помимо определения средних по регионам ставок отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, предполагалось создание в региональных бюджетах фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

Процесс создания этих фондов начался в 1994 г., вслед за образованием такого фонда в федеральном бюджете. Но в целом межбюджетные отношения в большинстве регионов строились по-разному для разных муниципальных образований. Для одних муниципалитетов основная часть доходов формировалась на основе безвозмездных перечислений из регионального бюджета, для других – на основе долей регулирующих налогов. Рациональной основой для таких различий стало наличие или отсутствие развитой налоговой базы в муниципалитете.

В настоящее время особенностью формирования доходной части большинства муниципальных образований Российской Федерации является то, что основную долю составляют межбюджетные трансферты. Так, в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г. доля межбюджетных трансфертов составляет 36,7 %, что на 7,6 пункта выше уровня 2007 г. (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Структура и динамика доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2007–2011 гг., млрд руб.

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

Как показывает практика, высокий уровень межбюджетных трансфертов порождает зависимость муниципальных образований от решений федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, лишая их финансовой самостоятельности.

Однако межбюджетные отношения призваны выполнять следующие основные функции:

1. Выравнивающую функцию (в том числе функцию сбалансированности). Сбалансированность бюджетов заключается в том, что планируемый на очередной год объем расходов должен быть обеспечен доходами, поступающими в бюджет в соответствии с действующим налоговым законодательством, и поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета. Для выполнения основополагающих принципов рационального формирования и эффективного функционирования всей национальной бюджетной системы, для достижения сбалансированности бюджетов разных уровней необходимо, прежде всего, четко и качественно установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней. Данная функция подразумевает устранение несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты – местные бюджеты. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти теоретически обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.

2. Стимулирующую (в том числе структурную) функцию. Речь идет о необходимости обеспечить условия, активно поощряющие субъекты Федерации и органы местного самоуправления наращивать и эффективно использовать собственную налоговую базу, в том числе за счет развития всех форм предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Соотношение между выравнивающей и стимулирующей функциями позволяет сделать вывод, что выравнивающая функция носит объективный характер и реализуется всегда в силу необходимости обеспечения финансовой базы для осуществления расходных полномочий различных уровней власти, т. е. направлена на экстенсивное развитие территорий, а стимулирующая – влияет на интенсивные факторы их экономического роста.

Что касается межбюджетных отношений в Российской Федерации, то федеральные и субфедеральные органы власти, как правило, больше приоритетов отдают выравнивающей функции, причем превалирует вертикальное выравнивание. Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Необходимо, чтобы оно сочеталось с горизонтальным выравниванием, которое должно быть направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны, независимо от отличий в доходной обеспеченности, территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторов.