Светлана Мишина - Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации

Безусловно, в последние годы Федерация активно пытается реализовать и стимулирующую функцию, что выражается в закреплении за каждым уровнем власти собственных доходных источников. Так, например, БК РФ устанавливает по целому ряду налоговых доходов нормативы на уровне 100 %. В частности, за местными бюджетами по нормативу 100 % закреплены два налога (налог на имущество физических лиц и земельный налог). При этом, устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления вправе определять в нормативных правовых актах следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также определяют форму отчетности по конкретному местному налогу [32] Другие элементы налогообложения устанавливаются НК РФ. .

Кроме того, БК РФ [33] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823, 58. установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений федеральных налогов (см. приложение 1), и такое распределение, по мнению федеральный властей, призвано способствовать повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, а также сыграть стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышении эффективности бюджетного менеджмента на муниципальном уровне.

Однако логика изменений федерального законодательства свидетельствует о формальном провозглашении стремления к повышению самостоятельности территориальных бюджетов. Наиболее острые для России проблемы в данном контексте состоят в следующем:

1. Явная диспропорция закрепления собственных доходных источников за бюджетами разного уровня.

2. Налоги, получаемые субъектами Федерации и муниципальными образованиями без права управления налоговым механизмом, не могут быть задействованы как стимулирующий рычаг управления развитием экономического потенциала региона.

3. По существу, субнациональным органам власти отводится роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром. При этом они имеют, как правило, организационно-исполнительские полномочия.

Оценка последствий реализации реформы межбюджетных отношений, к сожалению, свидетельствует о продолжающейся тенденции к централизации доходных и расходных полномочий, снижении автономии региональных и местных бюджетов, повышении степени их использования для решения государственных задач федерального уровня.

По глубокому убеждению автора, межбюджетные отношения должны функционировать и развиваться на основе ряда фундаментальных принципов, результативность которых достигается только через совокупный эффект их реализации. Раскроем содержание этих принципов:

– распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Данный принцип выражает обусловленность определенных расходов каждого уровня власти с точки зрения реализации их собственных или переданных (делегированных) им функций;

– разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов по уровням бюджетной системы. При этом, по мнению автора, принципиальными являются две позиции: во-первых, исходные условия наделения органов власти собственными доходными источниками, т. е. достаточность доходов для реализации обусловленных нормативно-правовой базой расходных обязательств, и, во-вторых, содержательные характеристики собственных доходов, что предопределяет степень автономии их формирования и управления;

– равенство бюджетных прав субнациональных уровней бюджетной системы Российской Федерации в управлении региональными и муниципальными финансами. Проявлениями этого принципа являются, с одной стороны, единство принципов и ограничений по наделению бюджетными полномочиями, установлению и исполнению расходных обязательств органов власти регионального и местного уровней, формированию доходов, определению объема, форм и порядка представления межбюджетных трансфертов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. С другой стороны, проявлением данного принципа является равенство всех бюджетов бюджетной системы во взаимоотношениях с федеральным центром, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации. Иными словами, не должна допускаться дискриминация бюджетов или, наоборот, установление привилегированных режимов взаимоотношения с вышестоящим бюджетом. Важнейшим проявлением данного принципа является также взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

– выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в целях обеспечения сбалансированности бюджетов и общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов в бюджетной системе реализуется через различные формы и инструменты с учетом диспропорций социально-экономического положения территорий, потенциала их развития, возможностей использования формализованных процедур предоставления финансовой помощи. Система бюджетного выравнивания должна строиться на объективных, формализованных и прозрачных основаниях, зафиксированных в утвержденных методиках;

– наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики;

– гласность межбюджетных отношений.

Очевидно, что роль местного самоуправления в общей деятельности государства, в регулировании вопросов социально-экономического развития подведомственных территорий определяется наличием достаточных финансовых средств, т. е. наполняемостью местных бюджетов.

Однако, как показала практика, муниципалитеты в результате реформ де-факто не получили независимости в решении вопросов местного значения в связи с отсутствием достаточных денежных ресурсов для своего развития.

Если проанализировать значимость местных налогов для экономики страны и непосредственно для муниципальных образований, то из динамики поступления местных налогов за 2002–2011 гг. видно, что доля местных налогов в ВВП составляет не более 0,2–0,3 % (см. табл. 1.2). Удельный вес местных налогов в консолидированном бюджете Российской Федерации также невысок 0,5–0,8 %. То есть говорить о значимости местных налогов в экономике страны не приходится.

Таблица 1.2 Роль местных налогов в экономике Российской Федерации