Сергей Кирсанов - Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации

В Российской Федерации «заказчиками» муниципальных услуг являются соответствующие подразделения местной администрации, к полномочиям которых действующими законами либо муниципальными правовыми актами отнесена организация предоставления медицинских, образовательных и иных муниципальных услуг, а, следовательно, и выбор оптимального способа предоставления муниципальных услуг и исполнителей услуг.

Основными «поставщиками» (исполнителями) публичных услуг являются в основном муниципальные или государственные медицинские, образовательные учреждения, учреждения социального обслуживания, государственные и муниципальные унитарные предприятия. В роли поставщиков могут выступать коммерческие и некоммерческие организации, а также отдельные граждане либо «неформальные» группы граждан.

Организатор (заказчик) должен установить процедуру принятия решений по отбору поставщика требуемых услуг по их видам, количеству и качеству, по уровню необходимых затрат в условиях заведомого отсутствия согласия между потребителями. Поскольку организация услуги сама по себе является услугой, органы власти могут выступить также в роли «организатора организации», назначив на определенных условиях непосредственного организатора услуги.

В зависимости от способов взаимодействия между поставщиком, организатором и потребителем услуги, а также в зависимости от сочетания способов оплаты, поставки и назначения услуги можно выделить как минимум одиннадцать механизмов организации и предоставления услуг, которые представлены в таблице 1.3.

Таблица 1.3.

Схема моделей механизмов доставки услуг потребителю

Обозначения на схемах:

сплошные тонкиелинии – « потоки власти » (организатор услуги выбирает, назначает и уполномочивает поставщика услуги),

жирные линии – « потоки доставки услуги » потребителю,

точечный пунктир – « потоки финансов » (оплата за предоставленные услуги, трансферты, субсидии);

М – орган местного самоуправления, П – потребитель услуги, Ф – фирма-поставщик услуги, А – добровольная ассоциация.

На приведённых в таблице выше схемах механизмы организации и предоставления муниципальных услуг разбиты на три группы в зависимости от роли бюджета в финансировании услуги:

1) услуга полностью финансируется из бюджета;

2) бюджет не участвует в финансировании услуги;

3) бюджет и потребитель финансируют услугу совместно.

Предложенная классификация ни в коей мере не является всеохватывающей «истиной в последней инстанции», а скорее приглашением к обсуждению. Например, в таблицу не включена схема «благотворительной услуги», когда все расходы по поставке услуги берет на себя ее поставщик. Органы власти не принимают никакого участия в организации такой услуги, но при составлении статистической картины и особенно при оценке потребностей в социальной помощи наличие таких услуг надо учитывать. Если же благотворительная организация полностью или частично существует за счет бюджетных средств, то ее услуги являются бюджетными услугами и подпадают под общую классификацию.

Приведем краткие комментарии к механизмам, показанным в табл. 1.3.

ПЕРВАЯ ГРУППА. Бюджетное финансирование

1.1. «Бесплатная» муниципальная услуга.

Ее бесплатно поставляет орган власти, который здесь является и поставщиком, и организатором услуги.

1.2. Платная муниципальная услуга.

В этом случае организатором услуги является потребитель, а муниципалитет выступает как монопольный поставщик.

1.3. Межмуниципальное соглашение.

Один из муниципалитетов может заключить с другим договор о выполнении услуги для потребителя.

1.4. Муниципальный контракт.

Его органы власти заключают с частными и некоммерческими организациями. Орган власти выступает как организатор услуги и оплачивает ее, а фирма – как ее поставщик.

ВТОРАЯ ГРУППА. Самофинансирование

2.1. Автономное самообслуживание.

Потребитель не обращается за услугами ни к власти, ни к коммерсантам.

2.2. Коллективное самообслуживание и добровольные услуги.

2.3. Привилегированный рынок.

Исключительная привилегия – это предоставление частной фирме монопольных прав на поставку услуги, обычно предусматривающее регулирование цены органом власти.

2.4. Свободный рынок.

Организатором услуги выступает сам потребитель.

ТРЕТЬЯ ГРУППА. Софинансирование

3.1. Субсидирование поставщика.

В этом механизме поставщиком является частная фирма, а орган власти и потребитель выступают соорганизаторами (орган власти выбирает дотируемого поставщика, а потребитель выбирает наиболее подходящего поставщика).

3.2. Субсидирование потребителя,

Потребитель обращается за услугой к поставщику, назначенному органом власти.

3.3. Муниципальная гарантия.

Потребитель получает трансферт из бюджета, а затем осуществляет свободный выбор на рынке услуг.

3.4. Комбинированная модель.

Она может сочетать в себе несколько механизмов для различных компонентов услуги.

Каждая из вышеуказанных моделей обладает как преимуществами, так и недостатками, причём практически все виды услуг могут быть обеспечены более чем одним механизмом. Можно выделить некоторые факторы, важные для выбора наиболее эффективного механизма [31] Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. – М.:Дело, 1992. – С. 371 :

• специфицируемость услуги;

• возможность выбора из числа конкурирующих поставщиков;

• результативность и эффективность услуги;

• масштабы предоставления услуги;

• социальное равноправие потребителей.

Следует отметить, что все описанные механизмы относятся к конкретным услугам, а не к органам власти, их оказывающим. Понятно, что один и тот же орган может предоставлять услуги по различным механизмам, которые к тому же меняются во времени [32] Так, например, услуги городского общественного транспорта эволюционировали от субсидирования поставщика (в советское время) к частично бесплатной услуге, а затем к комбинации «свободный рынок + муниципальная гарантия + субсидирование потребителя», которая может реализоваться в одном и том же троллейбусе .

Главную оценку услуге, конечно, ставит потребитель. Эта «потребительская оценка», в большинстве случаев субъективная, важна и для организатора услуги, который через систему обратной связи (систему индикаторов) отслеживает ситуацию на рынке услуг и вносит необходимые коррективы в сервисный процесс. Помимо учёта мнения потребителя, организатор использует и иные методы оценки качества услуг – проводит их сертификацию, проверки соблюдения поставщиками услуг норм и правил. Если услуга предоставляется в рамках муниципального заказа, то организатор следит за исполнением соответствующего контракта, в котором обязательном порядке должны быть предусмотрены требования к качеству исполнения услуги. Вне зависимости от того, кто платит за услугу – бюджет или клиент – конечному потребителю должно быть предоставлено право получить полную информацию об услуге.