Андрей Медушевский - Размышления о современном российском конституционализме

Первая модель, реализация которой является значительно более трудной, остается в современном мире достаточно редким явлением. Она очень хорошо иллюстрируется примером Испании. В Испании переход от франкистской диктатуры к демократической политической системе включал несколько этапов. Первый состоял в общей демократизации политической системы авторитарного режима (введение гласности, свободы ассоциаций и политических партий); второй состоял в разработке и принятии (на референдуме) особого Закона о политической реформе, закладывавшего (причем без формального разрыва с предшествующим франкистским законодательством) модель будущей конституирующей власти; наконец, третий определялся достижением согласия основных политических партий внутри самой конституирующей власти. Результатом всего переходного периода стало принятие несомненно легитимной Конституции 1978 г., признанной одной из лучших в современной Европе. Принципиальной особенностью переходного процесса в Испании (в отличие от других стран Южной Европы, например, Греции или Португалии) является проведение радикальной реформы при сохранении реальной конституционной преемственности по отношению к предшествующему праву. Опыт испанской модели перехода к демократии был востребован в СССР при Горбачеве, который, как показывают некоторые источники, стремился реализовать сходную модель договорной либерализации режима.

Другой пример такого рода – разработка и принятие Конституции Южно-Африканской республики в сложных условиях перехода от системы расовой сегрегации к гражданскому обществу современного типа. Этот процесс также включал стадию предварительных консультаций и переговоров между основными противостоящими сторонами (белым правительством, оппозиционным движением Африканского национального конгресса с участием других партий); создания временного коалиционного правительства, действовавшего на основании особой конституции переходного периода; организации демократических выборов в Конституционную ассамблею, деятельность которой по созданию конституции шла при активном участии всех политических сил и под контролем Конституционного суда. Процесс принятия временной или переходной конституции ЮАР, отличаясь по форме, совпал по времени с принятием Конституции России в 1993 г. Переходный процесс завершился принятием демократической конституции 1996 г.

Третьим примером реализации данной договорной модели могут служить некоторые страны Восточной Европы, где принятию новой конституции предшествовали консультации коммунистической власти и демократической оппозиции (так называемые круглые столы), способствовавшие достижению консенсуса по базовым принципам будущего политического устройства и правовой основе проведения дальнейших демократических реформ. С использованием данной технологии конституционных преобразований исследователи связывают сравнительно спокойный характер передачи власти в Чехословакии, реализовавшей модель «бархатной революции». В ряде стран этот процесс включал промежуточную фазу временной конституции (например, «малая конституция» в Польше) или вообще трансформацию политической системы при сохранении старой конституции, но внесении многочисленных поправок в нее (Венгрия). В тех случаях, когда данную консенсусную стратегию переходного периода не удалось реализовать, возникала ситуация конституционной революции, иногда сопровождавшаяся насильственным государственным переворотом (Румыния).

В России аналогом этих институтов консенсусной или договорной модели явилось Демократическое совещание и созданный им Предпарламент, существовавший до Октябрьского переворота 1917 г. Их серьезное изучение длительное время было затруднено идеологическими причинами, а также тем обстоятельством, что они не имели практического влияния на ход событий русской революции. Это, однако, не делает их менее важными в типологической и сравнительной перспективе, показывая, что в России существовала известная традиция таких институтов. Провал этих попыток достижения консенсуса объяснялся как остротой политической борьбы, так и сознательным нежеланием крайних партий (прежде всего большевиков) идти на компромисс. В условиях мировой войны и социальной революции крайние политические партии вообще отрицали парламентаризм как способ разрешения противоречий. Они исходили из максималистских требований немедленного разрешения противоречий в рамках государства нового типа – социальной республики. Если в период революции договорная модель практически не имела шансов на реализацию, то иная ситуация возникла в условиях распада советской системы в начале 90-х годов XX в. Постсоветский переходный период мог опираться на опыт других стран Европы, преодолевших авторитаризм именно путем договорной модели, а также новое политическое сознание населения. Ряд государств Восточной Европы избрал именно этот путь перехода, Однако он вновь не смог реализоваться в России. Основными причинами этого стали, по общему признанию, чрезвычайная пассивность общества, выражавшаяся в слабости политических партий, консерватизм политической бюрократии, стремившейся до конца сохранить рычаги влия ния для захвата государственной собственности, рост национализма и сепаратизма, приведшие в конечном счете к распаду государства. Последующие попытки достижения консенсуса между политическими силами старого порядка и нового режима по образцу пакта Монклоа также оказались безрезультатны. В результате договорная модель принятия Конституции вновь уступила место модели разрыва правовой преемственности. Кульминацией всего переходного процесса стал конституционный кризис 1993 г., завершившийся фактически октроированной Конституцией. Вопрос о ее легитимности поэтому оказался центральной проблемой последующей конституционной модернизации, вызвав жесткое противостояние парламентской и президентской власти.

Вторая модель (разрыва конституционной преемственности) в сравнительной перспективе выступает как гораздо более распространенная. Она также представлена рядом вариантов. Это, во-первых, радикальные социальные революции, когда одновременно меняются отношения собственности, общественный и политический строй, а также вся политико-правовая система (например, конституции французской, русской, мексиканской, китайской и иранской революций); во-вторых, так называемые конституционные революции, в ходе которых не происходит радикального внеправового изменения социальной системы, речь идет скорее об изменении политической и правовой системы (в качестве примеров обычно приводят Конституцию США и конституционные изменения периода Славной революции в Англии); в-третьих, принятие новых конституций под давлением извне после военных поражений (принятие Основного закона ФРГ 1949 г., содержание которого определялось и жестко контролировалось союзниками, а сам документ задумывался его создателями как временный конституционный акт, но стал реальной конституцией страны). Другой близкий пример – Конституция Японии 1946 г., которая вообще была написана американцами в период оккупации страны, радикально меняла ее правовые традиции, была принята под прямым давлением, но при этом внешне фиксировала определенную преемственность. Конституция Японии 1946 г. была принята в качестве поправки к конституции Мейдзи (Конституции Японской империи) 1889 г. (сделанной в соответствии со ст. 73). Эта статья, однако, допускала различные истолкования, а практика ее применения вообще отсутствовала (поскольку в конституцию поправки не вносились и даже не обсуждались). Процедурно проект новой конституции был внесен на рассмотрение парламента от имени императора как поправка. Но новая конституция, основанная на принципе народного суверенитета, была несовместима с фундаментальными основами прежней конституции, закреплявшей монархический суверенитет. В дальнейшем в современную Конституцию Японии поправки также не вносились, хотя имело место радикальное изменение трактовки отдельных статей (прежде всего 9-й в связи с так называемой «поправкой» Асида). В этом отличие от Основного закона Германии, который неоднократно становился объектом исправлений. В четвертых, принятие демократической конституции в результате военного переворота (примером может служить так называемый средиземноморский конституционализм, в частности три конституции Турции, которые разрабатывались каждый раз после очередного военного переворота, и, особенно, принятие Конституции Португалии 1976 г. в ходе «революции гвоздик», осуществленной левыми офицерами). Своеобразный вариант той же схемы был представлен в Греции, где принятие современной демократической конституции после периода диктатуры «черных полковников» основывалось на восстановлении (при активном участии армии) правопреемственности с конституцией, действовавшей до установления диктатуры (что, однако, не могло полностью исключить феномена разрыва правовой традиции), В-пятых, разрыв конституционно-правовой традиции характерен для ситуаций провозглашения бывшими колониями новых независимых государств и конституционной фиксации принципа национального суверенитета. Например, в британских колониях, при существовании сходных правовых предпосылок, ситуация оказалась различной в Индии (где конституционный переход был осуществлен в рамках оптимальной договорной модели) и Пакистане, где Конституционная ассамблея не смогла решить проблему Основного закона, а последующая конституционная история этой страны вплоть до настоящего времени представляет собой серию конституционных переворотов (совпадавших с военными переворотами). Наконец, даже при образовании совершенно новых государств возможна ситуация разрыва правовой преемственности, связанная с отказом конституирующей власти следовать тем международно-правовым нормам, на основании которых стал возможен ее созыв, как это имело место в Израиле и, возможно, будет иметь место при создании независимого арабского государства в Палестине. То, что позволяет объединить все эти различные ситуации в рамках модели конституционного разрыва, состоит в следующем: отсутствие широкого общественного участия в сознательном поиске политических и правовых компромиссов; отсутствие (или слабое участие) политических партий в решении задач конституционного переустройства; наконец, формальный разрыв правовой преемственности новой и старой конституций.