Александр Бандурка - Административный процесс

Критически оценивая сложившуюся в России систему органов, выполнявших роль административной юстиции, И.Т. Тарасов, в частности, отмечал: «Кроме 1-го Департамента Сената у нас, в сущности, есть только подобия таковых, причем одни из них имеют в этом отношении меньшее, а другие большее значение... 1-й Департамент Сената в качестве высшего административного суда в империи является в нашем законодательстве как бы куполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общих судебно-административных инстанций или административных судов не существует, а... слабые подобия этих судов, конечно, не могут возместить этого существенного пробела» [124] Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 240–241. .

Однако и «купол без здания и фундамента» не являл собой образец административного суда в настоящем его значении. Хотя функционально он должен был быть судом, организационно он был архаически присутственным местом, где его члены – сенаторы назначались из особ первых трех классов без учета стажа и образования, процесс практически проходил через канцелярию, а слушание дела не могло происходить в большинстве случаев без личного присутствия представителя заинтересованного министерства, которому принадлежало право решающего голоса наравне с судьями [125] См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 13. .

Что же касается присутствий, как первой инстанции системы административной юстиции, то их состав также далеко не всегда удовлетворял требованиям надлежащего образовательного ценза, зависел от администрации, в большинстве случаев непосредственно участвовал в управлении и часто являлся судьей в собственном деле [126] См.: Палиенко Н.И. Сущность административной юстиции и основные черты ее организации в европейских государствах. К., 1898. С. 13. .

Обращает на себя внимание и недостаточная разработанность в законодательстве того времени процессуальных форм обжалования решений и действий административных органов, порядка рассмотрения такого рода дел. Ряд имевшихся положений, безусловно, свидетельствует о тенденции наибольшего благоприятствования органам администрации, выступавшим в качестве стороны в деле.

В частности, жалобы на постановления административных учреждений должны были приноситься в высшие инстанции через те нижние инстанции, на действия которых приносилась жалоба; жалобы на распоряжения министров приносились в 1-й Департамент Сената только через эти министерства.

С другой стороны, неоправданно усложнилась и возможность быстрого и оперативного исправления ошибочного решения самим органом администрации.

Так, в соответствии с общими правилами производства по административным делам присутственные места не вправе были своей властью изменять свои постановления, а в случае необходимости такого изменения по вновь открывшимся обстоятельствам должны были испрашивать на это разрешение у вышестоящих инстанций [127] См.: Зайдеман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904. С. 8. .

Некоторые требования, касавшиеся порядка подачи жалобы, имели расплывчатую формулировку, на основании которой они могли толковаться по усмотрению лица, рассматривавшего жалобу, и служили основанием для ее возврата лицу, ее подавшему. Например, жалобы не принимались и возвращались лицу, ее подавшему, если в ней «помещены укорительные выражения» [128] См.: Правила о порядке написания и подачи прошения и жалоб, приносимых первому и второму Департаментам Правительствующего Сената (прил. к ст. 49. Учреждения Правительствующего Сената: Свод законов Российской Империи. Т. 1). .

Еще одним фактором, характеризующим процессуальную сторону деятельности органов административной юстиции в дореволюционной России, является множество правил, отдельно регламентирующих порядок подачи жалоб в каждое из учреждений, составляющих низшую инстанцию этого института [129] См.: Зайдеман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904. .

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что для института административной юстиции в дореволюционной России было характерно:

1) несовершенство построения системы ее органов, проявлявшееся в отсутствии четкого распределения компетенции между ними, что приводило к нарушениям инстанционности рассмотрения дел;

2) отсутствие присущих судопроизводству начал гласности, состязательности, устности в деятельности этих органов, а также недостаточная разработанность процессуальных форм их деятельности, что, по существу, превращало эти органы из органов административной юстиции в органы административного произвола;

3) участие в значительном числе случаев в рассмотрении дел представителей активной администрации, т.е. игнорирование принципа о том, что нельзя быть судьей в собственном деле, а также неудовлетворительное решение вопроса о составе этих органов с точки зрения профессиональной пригодности и образовательного уровня.

Таким образом, существовавшая в дореволюционной России система административной юстиции не соответствовала в значительной степени прогрессивным тенденциям, получившим к тому времени разработку в теоретических исследованиях ученых-юристов [130] Теоретические разработки о путях совершенствования института административной юстиции содержались в упоминавшихся ранее трудах профессоров Корфа, Тарасова, Загряцкого, Коркунова и др. Имелись и конкретные предложения по совершенствованию системы административной юстиции. Так, И.Т. Тарасов считал необходимым организацию местных административных судов в виде уездных губернских присутствий по административным делам, дав им общую объединяющую организацию и установив для них целесообразные процессуальные формы (см.: Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 243). , и не решала важнейшей задачи защиты на должном уровне субъективных публичных прав и интересов граждан.

Попыткой реформировать систему административной юстиции было введение постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. судов по административным делам и принятие соответствующего Положения о них [131] См.: Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства. 1917. № 127. Ст. 692. .

К сожалению, всестороннего анализа этого акта, позволяющего отметить его положительные и отрицательные стороны, в последующие годы, вплоть до настоящего времени, не проводилось по вполне понятным причинам [132] Идеологические догмы, отрицание хоть какой-нибудь полезности действий «министров-капиталистов» привели к практически полному забвению многих необходимых и полезных с точки зрения законности и здравого смысла действий Временного правительства. Даже в наиболее обстоятельных монографических работах, посвященных административной юстиции, этот период укладывается в одной фразе: «Попытка временного правительства создать систему административной юстиции закончилась неудачей» (Чечот Д. М. Административная юстиция. М., 1973. С. 58). .