Александр Бандурка - Административный процесс

в) усиление административно-процессуальных гарантий рассмотрения жалоб, предложений и заявлений граждан [152] См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.) // Ведомости Верхов. Совета УССР. 1980. № 11. Ст. 192. .

г) принятие и введение в действие Кодекса Украины об административных правонарушениях, закрепившего подведомственность рассмотрения судами ряда административных деликтов, характеризующихся повышенной степенью общественной вредности, а также более продуманную и детализированную процедуру рассмотрения дел, принятия и исполнения решений [153] См.: Ведомости Верхов. Совета УССР. 1984. № 51. Ст. 1123. .

д) закрепление возможности судебного обжалования неправомерных действий органов управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан [154] См.: Ведомости Верхов. Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 388. .

Таким образом, к моменту обретения Украиной независимости в законодательстве Союза ССР и Украинской ССР все более намечалась тенденция к построению системы административной юстиции в том ее виде, который присущ значительному числу современных развитых государств. Опыт этих государств, с учетом особенностей правовой системы современной Украины, на наш взгляд, даст возможность смоделировать конструкцию административной юстиции, отвечающей требованиям времени.

Рассмотрим подробнее систему и практику деятельности органов административной юстиции в ряде наиболее развитых государств мира.

Во Франции в течение длительного времени понятие административных органов включало в себя и органы, рассматривающие жалобы на действия администрации, оценивающие законность их действий и решений, и органы, осуществляющие активные административные функции. В настоящее время различие между ними значительно увеличилось, что позволяет выделить собственно административные органы, принимающие или подготавливающие исполнительные решения, и административные судебные учреждения, принимающие судебные акты или судебные решения [155] См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 279. .

Судебный контроль за администрацией в основном является прерогативой судебных учреждений административной юстиции [156] Во французской юридической литературе совокупность административных судебных учреждений обозначается собирательным термином «административный суд». , хотя в определенной степени в осуществлении такого рода контроля участвуют и общие суды.

Построение системы органов административной юстиции включает в себя три звена: Государственный совет – центральный и руководящий орган; территориальные административные суды, называемые административными судами общего права и подчиняющиеся Государственному совету в порядке апелляционного обжалования; специализированные судебные учреждения административной юстиции, которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме выполнения функций правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному совету [157] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 399. .

Структура Государственного совета, многократно изменявшаяся на протяжении его длительного существования, в настоящее время определяется наличием пяти секций: четыре из них осуществляют контроль за сферой управления и одна секция – судебная. Члены Государственного совета не считаются судебными чиновниками, а являются государственными служащими. Данное обстоятельство, а также отсутствие закрепления в законе гарантий их независимости (в частности несменяемости) существенно отличают их от профессиональных судей [158] Там же. С. 405, 411. .

В тесной связи со структурой системы органов административной юстиции находится и компетенция Государственного совета, точнее, его судебно-юрисдикционной секции, по сути, выполняющей роль высшего административного суда.

Как административный суд первой инстанции Государственный совет рассматривает наиболее значительные дела, в отношении же низших административных судов он выступает в качестве апелляционной инстанции, а в отношении иных специализированных судебных учреждений административной юстиции он, как уже отмечалось, представляет собой кассационную инстанцию.

Об объеме деятельности Государственного совета как высшей инстанции административной юстиции свидетельствует тот факт, что в среднем он рассматривает 10000 дел в год, а количество апелляций достигает до 80% от общего числа рассмотренных нижестоящими административными судами дел. Что же касается кассационного обжалования, то оно затрагивает до 10% вынесенных решений [159] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 424-425. .

Известные из истории французской административной юстиции советы префектур, представлявшие основное звено всей системы административной юстиции, в настоящее время значительно приблизились по своей сущности к общим судам. Этого удалось достичь в результате предпринятой в середине 50-х годов попытки осуществления соответствующей реформы, вызванной необходимостью разрешения значительного количества нерешенных дел, скопившихся в Государственном совете, и, что не менее важно, придать их деятельности максимально приближенный к правосудию характер.

Задача реформы была решена, и дела стали рассматривать региональные административные суды. По мнению Г. Брэбана, новое название должно было, с одной стороны, означать полноту их судебной юрисдикции, а с другой – символизировать их действительную независимость от аппарата управления [160] См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 432. . Таким образом, в общей системе французской административной юстиции указанные суды стали основным звеном ее организации. Они вправе рассматривать жалобы на все акты, издаваемые органами исполнительной власти, нарушающими субъективные права граждан, а также акты, носящие нормативный характер [161] Исключение составляют акты, имеющие силу закона и судебные акты. .

Реформа административной юстиции во Франции была продолжена принятием Закона о реформе судебного административного разбирательства от 31 декабря 1987 г. [162] См.: Французская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 268–272. В соответствии с указанным Законом были учреждены административные апелляционные суды для рассмотрения апелляционных жалоб на решения административных судов. Они правомочны рассматривать дела о превышении власти, а также требования о возмещении вреда, связанные с такого рода жалобами [163] Указанные суды не могут рассматривать некоторые дела. В частности, они не рассматривают жалобы на решения административных судов по вопросам законности, по спорам о муниципальных и кантональных выборах и о превышении власти путем оспаривания регламентарных актов. . Административные апелляционные суды имеют в своем составе палаты, количество которых устанавливается декретом, рассмотренным Государственным советом. Таким же образом устанавливается и число самих судов. Члены корпуса административных судей и административных апелляционных судей могут быть назначены в административный апелляционный суд, если имеют соответствующий ранг государственного чиновника и стаж не менее шести лет действительной службы, из которых четыре года связаны с выполнением функций по отправлению правосудия. Лица, назначенные в административный апелляционный суд в качестве административных судей, должны выполнять свои обязанности не менее четырех лет.