Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат – орган земельного представительства – палатой парламента, [146] Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 293. обращаясь при этом зачастую к соответствующей позиции Федерального Конституционного Суда. В то же время некоторые германские специалисты подходят к этому вопросу более осторожно, указывая на специфичность Бундесрата и отмечая, что имеются аргументы как в пользу признания его палатой парламента, так и против этого. [147] Reuter К. Bundesrat und Bundesstaat. Bonn, 1997. S. 55. В отечественном государствоведении мнения о том, является ли Бундесрат палатой парламента, разделились. Например, Ю. П. Урьяс считает, что Бундесрат не входит в состав парламента. [148] Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С. 135. В. В. Маклаков полагает, что Бундесрат – это вторая палата парламента. [149] Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 162–163. Говорят также о «скрытой» двухпалатности, когда не признаваемый формально палатой парламента Бундесрат фактически выполняет функции второй палаты. [150] Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М., 1986. С. 276. Однако вопрос нельзя считать полностью решенным, поскольку Бундесрат выполняет практически все функции, присущие верхним палатам парламентов других стран, а способ его формирования не может служить весомым аргументом, так как мировая практика изобилует самыми разнообразными и далеко не всегда демократичными способами формирования верхних палат парламентов, ничуть не лишая эти палаты права быть палатами парламентов.

В унитарных государствах, напротив, верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству, либо путем назначения и т. п.). В демократических государствах, где и верхняя, и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в существовании верхней палаты не осталось. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В некоторых странах сохранение второй палаты – дань традиции, а в некоторых вторая палата – сдерживающий фактор на пути преобразований.

Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллек тивов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). Этим стараются объяснить необходимость сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. В региональном государстве (Испания, Италия), которое, как уже отмечалось, рассматривается в качестве промежуточной формы между унитарным и федеративным государством, такое «заимствование опыта» федерации до определенной степени оправданно. Однако в целом для унитарного государства вряд ли органичным является копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего они обладают специфическим статусом, как уже говорилось, и нуждаются в специальном представительстве в федеральном парламенте. В то же время административно-территориальные единицы в унитарным государстве отнюдь не обладают признаками государственных образований.

Специфической является структура норвежского парламента – Стортинга. Весь его состав, т. е. 155 депутатов, избирается полностью и без каких-либо отличий между будущими парламентариями. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в Ластинг, а оставшиеся образуют Одельстинг. Согласно официальной точке зрения, Стортинг представляет собой однопалатный парламент, имеющий определенное структурное своеобразие. Ирландский ученый Дж. Коукли, например, разделяет указанную официальную точку зрения об однопалатности норвежского парламента, рассматривая два его упомянутых структурных подразделения в качестве неких подпалат, [151] Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. № 3. С. 149 (сноска 2). правда некоторые ученые считают вопрос об однопалатности Стортинга дискуссионным. [152] Могунова М. А. Скандинавские государства: центральные органы власти. М., 1975. С. 67–68.

В целом в последней четверти XX в. наблюдалась устойчивая тенденция к возрастанию удельного веса однопалатных парламентов среди всех общенациональных парламентов мира: в 1976 г. доля двухпалатных парламентов составляла 46 % (26 из 56), [153] Herman V., Mendel F. Parliaments of the World: a Reference Compedium. London, 1976. в 1986 г. – 34 % (28 из 83), [154] Parliaments of the World: a Comparative Reference Compedium. Aldershot, 1986. в октябре 1996 г. – 33 % (59 из 178). [155] Inter-Parliamentary Union. Parline Database, 1996. В то же время в некоторых странах в 90-е гг. XX в. наблюдался переход от однопалатности к бикамеральному парламенту: например, в 1995 г. стал двухпалатным парламент Казахстана, в 1996 г. – парламенты Чехии и Беларуси.

Сословные парламенты состояли из нескольких палат (курий, скамей). Таковых было две, три или (в относительно редких случаях) четыре. Двухпалатная структура складывалась из нижней палаты, объединявшей представителей городов, рядового дворянства и низшего духовенства, и верхней палаты, состоявшей из высшего духовенства и родовой знати. Такая структура с разными вариантами существовала в Англии, Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. Трехпалатная структура – духовенство, дворянство, города – утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. А в швабском крайстаге было даже пять палат – князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города. [156] В буквальном переводе – «скамей», что свидетельствовало о стесненности в размещении (см.: Reinhard W. Geschichte der Staatsgewalt. Munchen, 1999. С. 216–226).

В свое время выдающийся немецкий историк и правовед О. Хинтце предположил наличие прямой связи между числом палат в средневековом парламенте и абсолютистским (парламентским) вариантом развития страны в XVII–XVIII вв. Позже его гипотеза неоднократно подвергалась довольно убедительной критике. Но некоторые различия в государственном и парламентском устройстве стран первой и второй группы видны и сегодня. Например, скандинавские страны и Венгрия имеют однопалатные парламенты, а в Англии палата лордов в последние десятилетия сохранялась преимущественно как дань консерватизму, и только начавшиеся недавно реформы дают шанс вдохнуть в этот древний институт новую жизнь. Было бы, конечно, неверно усматривать в этих отличиях прямую связь со средневековой традицией. Но вопрос об исторических корнях современных форм государственных институтов, несомненно, интересен и заслуживает специального исследования.