Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Одной из важнейших задач Межпарламентской ассамблеи является миротворческая деятельность. Она предусматривает миротворческие акции в «горячих точках» стран Содружества, разработку правовых основ для последовательного осуществления этой деятельности. В прошедшие с момента образования Ассамблеи годы ее усилия были направлены на содействие ООН, ОБСЕ, Совету глав государств – членов СНГ в разрешении региональных конфликтов, укреплении мира и безопасности в Нагорном Карабахе и других «горячих точках», а также на внешних рубежах Содружества (Таджикистан). Советом МПА образованы комиссии по урегулированию конфликтов. Вот несколько примеров миротворческой деятельности МПА. По инициативе Межпарламентской ассамблеи СНГ в декабре 1993 г. на Аландских островах состоялся семинар, посвященный мирному урегулированию нагорно-карабахского конфликта. В этой встрече впервые с начала боевых действий приняли участие руководители конфликтующих сторон, представители МПА СНГ и Министерства иностранных дел России. Достигнуты существенные результаты, важнейшим из которых стало подписание в мае 1994 г. Бишкекского протокола – единственного политического документа, обеспечивающего прекращение огня в Нагорном Карабахе. Кроме этого, депутаты Межпарламентской ассамблеи СНГ способствовали освобождению сторонами конфликта 95 военнопленных и заложников. Не случайно миротворческая миссия Межпарламентской ассамблеи получила высокую оценку в специальном заявлении Совета глав государств СНГ, изучается ведущими межпарламентскими организациями мира.

В сентябре 1995 г. в штаб-квартире МПА СНГ состоялась встреча руководителей парламентов Азербайджана, Армении, Грузии, Кыргызстана и России по вопросам обеспечения мира и стабильности на Кавказе. Во встрече принимали участие Генеральный секретарь Парламентской ассамблеи ОБСЕ С. Оливер, глава Московской делегации Международного комитета Красного Креста Т. Мера, а также представитель действующего председателя ОБСЕ Э. Кешкень. Участники встречи приняли заявление «К миру и стабильности на Кавказе», призывающее конфликтующие стороны не допускать вооруженного противостояния, избегать конфронтационных действий, взаимодействовать в деле нормализации хозяйственных связей, создавать условия для безопасного возвращения беженцев и перемещенных лиц к родным очагам.

Контакты с международными межпарламентскими организациями со временем переросли в совместные мероприятия, сотрудничество по конкретным вопросам. Так, в июне 1997 г. в С.-Петербурге состоялось совместное заседание Совета МПА и Бюро Парламентской ассамблеи Совета Европы, на котором было подписано Соглашение о сотрудничестве между МПА и ПАСЕ. Делегации МПА регулярно принимают участие в работе очередных сессий ПАСЕ. В апреле 1999 г. делегация МПА участвовала в заседании II части сессии ПАСЕ, а в ноябре того же года приняла участие в мини-сессии ПАСЕ. Во время визита в штаб-квартиру МПА делегации Конгресса местных региональных властей Европы было подписано совместное коммюнике, предусматривающее оказание помощи экспертизе модельных законодательных актов по региональному и местному самоуправлению, содействие со стороны Конгресса формированию аналогичного Конгресса местных региональных властей Содружества. В марте 1999 г. в Таврическом дворце при экспертной поддержке Программы развития ООН состоялся международный семинар «Проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления». В июне 1999 г. был подписан Меморандум о намерениях между Департаментом ООН по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ) и МПА по сотрудничеству в экономической, социальной и родственных областях. В мае 2001 г. в Таврическом дворце прошла встреча Генерального секретаря Совета МПА СНГ М. И. Кротова с вице-президентом и главным советником Всемирного банка по юридическим вопросам Ко-Юнгом Тунгом. 8–12 июля 2001 г. под эгидой Всемирного банка и Правительства России при поддержке Межпарламентской ассамблеи СНГ прошла международная конференция «Права, защищенность и возможности их обеспечения на основе закона и правосудия».

Проводятся также тематические конференции, «круглые столы», парламентские слушания, консультации, налажен обмен информацией.

Отдельного рассмотрения заслуживает структура парламентов (начиная с сословных парламентов) и ее воздействие на дальнейшее развитие государственных и особенно парламентских институтов в той или иной стране.

Термин структура парламента может обозначать только деление парламента на палаты и структурирование не только на палаты, но и составные элементы палат парламента.

На выбор структуры парламентов влияет много факторов, таких, как форма устройства, политический режим, национальные традиции.

Рассматривая теоретическую конструкцию, можно, основываясь на анализе многовековой истории парламентов, сделать вывод о том, что структура всех парламентов имеет много сходных черт. Так, парламент обычно бывает однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат может быть и больше. Например, Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента. [141] Staatskoerant van die Republiek van Suid-Afrika. Vol. 219. 1983. № 8914. 28 September. По Конституции Югославии 1974 г. скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру. [142] См. подр.: Ильинский И. П., Страшун Б. А., Ястребов В. И. Политическая система зарубежных стран социализма. М., 1981. С. 247–255. Но это исключения из правила. Наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой палате представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания; Сент-Китс и Невис; Федеративные Штаты Микронезии; Коморские острова) существуют однопалатные парламенты. [143] Автономов А. С. Правовая антология политики: построение системы категорий. М., 1999. С. 288.

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, – указывает бельгийский профессор А. Ален, – двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура – прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования». [144] Ален А. Национализм – федерализм – демократия. Пример Бельгии. Левен, 1994. С. 34–35. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, – замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, – выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа». [145] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449.