Валентин Сорокин - Избранные труды

При анализе понятия административного процесса следует иметь в виду, что не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируется только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технологических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие, за небольшим исключением, не может быть включена организационно-технологическая часть управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительно-распорядительных органов.

Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.

Применение норм материального права, прежде всего административного, весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех областях управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической, т. е. там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное общественное отношение управленческого характера, обеспечить достижение юридического результата.

Конструирование понятия советского административного процесса предполагает также установление его соотношения с административным правом – материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную сторону: оно позволяет определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность исполнительно-распорядительных органов.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессе, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм материального административного права, а также некоторую часть материальных норм других отраслей.

Административный процесс – понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс – это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно-процессуального права и приобретающие в этой связи характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет некоторые черты сходства с процессом гражданским и уголовным.

В советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов: а) деятельности компетентных органов и б) правоотношения этих органов друг с другом и иными субъектами [386]. Административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел и б) отношений, возникающих в процессе этой деятельности.

Вместе с тем нельзя не заметить неодинакового соотношения между этими элементами у различных видов процесса. Несмотря на имеющуюся между ними общность элементного состава административный процесс заметно отличается от других видов процесса, поскольку он есть юридическое выражение исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства.

На характер административного процесса оказывают решающее воздействие два обстоятельства: широта сферы советского государственного управления и правотворчество как свойство государственной управленческой деятельности. И то и другое определенным образом отражается на понятии административного процесса, его целях и структуре, а также на системе правоотношений, возникающих в связи с этой деятельностью.

Ограниченный, подробно регламентированный законом порядок деятельности субъектов уголовного и гражданского процессов в известной мере предопределяет и круг возникающих отношений. Не случайно некоторые процессуалисты видят особенность уголовно-процессуальной деятельности именно в ее детальной регламентации [387]. Это вполне естественно, так как задача уголовного процесса (уголовного судопроизводства) состоит в том, чтобы обеспечить применение материальных норм только одной отрасли – уголовного права [388].

Круг правоотношений, складывающихся при отправлении правосудия по гражданским делам, более широк и разнообразен, чем в уголовном процессе. Это связано с тем, что гражданский процесс служит средством реализации не одной, а нескольких отраслей материального права. Однако наличие довольно широкого круга гражданско-процессуальных отношений не помешало кодифицировать нормы, регулирующие эти отношения. Конечно, в известной мере проблема кодификации была облегчена сравнительно узким кругом субъектов, применяющих названные нормы права. Как известно, все отнесенные к гражданскому процессу дела практически разрешаются одним органом – судом.