Валентин Сорокин - Избранные труды

А. Е. Лунев отмечает, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов [369].

Разделяя, в принципе, эту позицию, Ц. А. Ямпольская рассматривает административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения государственными органами всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности [370].

Аналогичную позицию занимает и В. И. Попова [371].

По мнению Д. Н. Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера» [372].

«Советский административный процесс, – пишет А. П. Коренев, – есть деятельность, состоящая в реализации правомочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством» [373].

В широком плане решается вопрос об административном процессе и законодательством зарубежных социалистических стран. Характеризуя Закон об общих правилах процессуальных действий административных органов в Венгерской Народной Республике, И. Сабо отмечает, что он распространяется на все производство государственного управления, за исключением арбитражного процесса по административным нарушениям, по трудовым и девизным делам. В нем подробно урегулированы вопросы подведомственности и компетенции. В вводной части Закона говорится, что его целью является поднятие уровня административной деятельности [374].

Административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики регулирует производство по индивидуальным делам в области государственного управления (ст. 1). Конкретизируя это общее положение, ст. 2 АПК указывает, что Кодекс регулирует производство в органах государственного управления и применяется к производству в органах государственных предприятий и учреждений, а также профессиональных, кооперативных и других общественных организациях, органах самоуправления, если эти органы в силу закона призваны к решению дел, указанных в ст. 1.

Кроме того, Кодекс регулирует производство в органах власти и государственного управления, а также в других государственных органах по делам жалоб и предложений (раздел IV).

Таким образом, АПК Польской Народной Республики исходит из широкого круга дел, имеющих индивидуальный характер, а также из многочисленного состава субъектов административного процесса. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 17 АПК, определяющая территориальную подведомственность органа государственного управления в административном производстве [375].

Принятый в Народной Республике Болгарии Закон об административном производстве (24 июня 1970 г.) «регулирует производство по изданию, обжалованию и исполнению индивидуальных административных актов» (ст. 1, ч. I) [376].

Чехословацкий административист З. Червеный подчеркивает, что «рассмотрение проступков является не изолированной деятельностью, самоцелью, а органической частью выполнения остальных задач национальных комитетов и других подведомственных государственных органов в хозяйственном, культурном и социальном строительстве» [377].

Другая группа ученых возражает против признания административным процессом всего порядка деятельности административных органов. В. С. Тадевосян, например, считает, что административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений [378]. По мнению А. А. Мельникова, предметом административного процесса являются разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия [379].

Е. Старосьцяк отмечает, что термин «административный процесс» используется для обозначения совокупности правовых норм, которые непосредственно регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с подготовкой к принятию решения по делу путем издания административного акта, и которые определяют условия действия этого акта. «Следовательно, – пишет Е. Старосьцяк, – хотя понимаемые таким образом нормы об административном процессе не регулируют всей деятельности административных органов, тем не менее, они регулируют деятельность этих органов, осуществляемую в наиболее острой форме – в форме властного, одностороннего решения дел при возможности применения административного принуждения для исполнения такого решения» [380].

Общее, что объединяет данных авторов, – это признание административного процесса в качестве деятельности, которая имеет своей задачей лишь разрешение споров с применением в случае необходимости средств принуждения. В нашей специальной юридической литературе эту концепцию развивает Н. Г. Салищева.

Поскольку позиция сторонников «юрисдикционной» трактовки понятия административного процесса уже подвергалась критическому анализу в ряде работ [381], мы отметим лишь главный ее методологический изъян, который состоит, по нашему мнению, в стремлении сконструировать понятие административного процесса по образу и подобию гражданского и уголовного процессов и практически свести его к порядку применения мер административного принуждения [382].

В связи с этим В. М. Горшенев совершенно обоснованно подчеркивает, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер и осуществляются наряду с наиболее существенными – организационными, творчески-созидательными. Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна» [383].