Валентин Сорокин - Избранные труды

Разумеется, принятие нормативного акта управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они складываются не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя, как такового, нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

В нашем законодательстве отсутствует единый акт, который бы в общих чертах регламентировал процедуру разработки и принятия нормативных актов государственного управления. Между тем практическая потребность в таком регулировании ощущается настолько остро, что многие органы государственного управления на местах сами устанавливают процедуру по подготовке и принятию своих нормативных актов [415]. Такой вариант решения проблемы не может расцениваться как оптимальный. Он неизбежно порождает разнобой в регламентировании тех сторон нормотворческой процедуры, которые могут и должны быть единообразными, общими для всех органов. Тем не менее регулирование местными органами государственного управления процедуры принятия своих собственных нормативных актов заслуживает того, чтобы этот опыт изучался с точки зрения выявления всего положительного в нем и учета его при последующей разработке унифицированных общеобязательных правил осуществления данного вида административного производства.

Характерная черта этого вида производства состоит также в том, что его результат – нормативный акт управления – в случае его несоответствия закону, как правило, подлежит не обжалованию, а опротестованию, в силу чего он может быть отменен органом, его издавшим, или вышестоящим компетентным органом [416].

2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления . Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» различает три разновидности обращений трудящихся в государственные и общественные органы.

Одной из форм участия граждан в управлении государством является внесение ими предложений в различные государственные и общественные органы. Предложения содействуют улучшению работы государственного аппарата, усилению контроля над его деятельностью, борьбе с бюрократизмом и волокитой, укреплению законности.

Значительное место в работе государственных и общественных органов занимает рассмотрение заявлений граждан. Заявление есть первичное юридическое действие, представляющее собой обращение к компетентному органу или должностному лицу в сфере управления с целью реализации субъективного права либо в подлежащих случаях реализации обязанности. Заявление как юридический факт порождает правовые последствия, одним из которых становится обязанность соответствующего органа предпринять определенные действия. Эти действия обязательно должны иметь конкретный результат (именно тот, который на основе закона объективно следует из данного правоотношения). Следовательно, по своему характеру результат не может не быть юридическим. Отсюда и вытекает необходимость административно-процессуальной регламентации порядка рассмотрения предложений и заявлений граждан.

Заявления граждан о реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере государственного управления составляют обширный и весьма важный способ их связей с советским государственным аппаратом, общественными организациями. Объем и характер этих связей определяются двумя главными факторами: во-первых, социалистической сущностью нашего общества и, во-вторых, конституционным закреплением широких демократических прав и свобод граждан, а также установлением материальных и юридических гарантий их реализации.

Одной из таких юридических гарантий, по нашему мнению, должен стать установленный государством правовой порядок реализации гражданами их субъективных прав, т. е., иначе говоря, соответствующий вид административного производства.

Заявления граждан – это такие действия, которые по своему социальному назначению, масштабу применения, характеру, юридическим последствиям составляют совершенно самостоятельное правовое явление, хотя на практике они часто отождествляются с жалобами, что нельзя признать правильным [417]. Характерно, что государственные органы, рассматривающие заявления и жалобы граждан, в своих статистических отчетах не разделяют названные виды обращений граждан, в результате чего утрачивается возможность дифференцированного подхода к оценке состояния дел на том или ином участке работы. В такой ситуации зачастую бывают скрытыми те причины, которые породили жалобы.

Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере управления. Основанием может быть и реализация обязанности гражданина [418].

Данный вид производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов государственного управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает существенное значение в современных условиях и является средством совершенствования управленческой деятельности.

3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам. Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть обращения к компетентным органам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от задач, разрешаемых посредством заявлений. Каждому виду обращения присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения этих видов обращений.

В печати правильно отмечалось, что если жалобы граждан разрешаются в административном и судебном порядке, то для разрешения заявлений установлен только административный порядок; заявления граждан должны направляться непосредственно исполнителю, тогда как с жалобой гражданин обращается в вышестоящие инстанции [419].

Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановление нарушенного права. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной» [420].