Данил Винницкий - Российское налоговое право

Поэтому является в полной мере показательным тот факт, что в официальных государственных актах и документах отсутствует понятие «государственное управление» и используется только понятие «государственное регулирование». К примеру, в тексте Федерального закона от 24 июня 1999 г. (в ред. от 20.05.2002 г.) № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» [156]основные понятия, используемые для целей закона, – «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения субъектов РФ», – раскрываются через понятие «сфера общественных отношений», регулирование которых отнесено Конституцией РФ «к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти» [157].

Итак, понятие «финансовая деятельность», в установившемся его значении, не может рассматриваться как базовая финансово-правовая категория. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с юридической точки зрения, имеет значение лишь в той степени, насколько оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих интересов она может коснуться. Не имеет никакого правового значения «финансовая деятельность», именуемая иногда «фактической, не имеющей правовой формы» [158]. Различного рода технические операции, способные составлять содержание «фактической» финансовой деятельности, для права безразличны (с юридической точки зрения, например, безразлично, какие технические средства были использованы для того, чтобы изложить положения акта налоговой проверки на бумажном носителе и т. п. Принципиально, чтобы сам акт отвечал по форме и содержанию установленным законом требованиям).

4. Последствия неверного образования научного понятия в полной мере проявляются при его включении в единый механизм категорий соответствующей науки, в том числе отраслевой юридической науки, т. е. при установлении логических и функциональных отношений между данным понятием и иными научными категориями. В определенной мере неудачное введение в научный оборот категории «финансовая деятельность» проявляется при установлении взаимосвязей данной категории с такими устоявшимися юридическими понятиями, как «финансово-правовая норма» и «финансовое правоотношение».

Классическое понимание соотношения понятий «норма права», «деятельность» и «правоотношение» хорошо выражено Р. О. Халфиной в следующих словах: «Реализация нормы означает … что определенная деятельность осуществляется в соответствии с моделью, закрепленной в правоотношении…» [159]. Таким образом, правоотношение выступает как основной канал реализации нормы права, как юридическая модель социально необходимого поведения; фактическое поведение (деятельность) участников общественного отношения должно соответствовать этой юридической модели. Финансово-правовая доктрина явно или подспудно переворачивает эту теоретическую концепцию с ног на голову.

Действительно, обратимся к рассмотренной выше конструкции финансовой деятельности и посмотрим, как проявляет она себя в динамике. Предположим, государство, реализуя финансовую деятельность, «вступило в субъектно-объектные отношения» «с отношениями собственности» своих граждан, а именно с их накоплениями, находящимися на банковских счетах. Согласно анализируемой формуле, государство совершает определенные операции, входящие в состав содержания финансовой деятельности, изымает часть этих накоплений в виде налога, что порождает финансовые правоотношения [160]. Итак, верно ли определена взаимосвязь между понятиями «финансовая деятельность» и «финансовое правоотношение»? Думается, что нет. В действительности все должно происходить и, как правило, происходит иначе. Государство в лице компетентных органов вступает в отношения не с накоплениями, а в урегулированные правом общественные отношения с гражданами – собственниками данных материальных благ. И операции государства, в данном случае по взиманию налогов, не просто порождают финансовые отношения, они сами по себе составляют фактическое содержание реализуемых финансовых правоотношений. Осуществляя те или иные операции в рамках финансовой деятельности, государство в лице компетентных органов уже находится как участник в составе различных правоотношений. Любая финансовая операция, даже в самой начальной своей стадии реализации, должна быть, как правило, регламентирована правом (для налогового права – это замечание особенно важно). Поэтому понятие финансовой деятельности государства всегда выступает как подчиненное к категории финансового правоотношения, характеризуя содержание действий одного из его участников.

Как было отмечено выше, финансово-правовая доктрина предлагает рассматривать финансово-правовые нормы как важнейшее средство финансовой деятельности. В результате деятельность государства как субъекта финансовой деятельности оказывается доминирующей не только по отношению к деятельности иных субъектов, но и к праву в целом (финансовому праву), как явлению, производному от этой деятельности. Финансовая деятельность, по существу, выводится из-под действия права и по этой причине дальнейшие заверения «о необходимости правовой формы финансовой деятельности» выглядят не более чем уступкой конъюнктуре текущего момента.

Понимание сущности права на современном этапе, отраженное в положениях российской Конституции, обязывает к прямо противоположной логике. Не финансово-правовые нормы выступают средством финансовой деятельности (как это нередко трактуется в финансово-правовой литературе), напротив, финансовая деятельность является показателем фактической реализации указанных норм. Функции финансово-правовых норм (как и в других отраслях права) заключаются в закреплении общих моделей финансовой деятельности(т. е., в конечном счете, моделей юридически значимого поведения определенных субъектов). Соответственно именно финансово-правовые нормы указывают юридические границы финансовой деятельности, устанавливают единственно возможные ее процедурные формы осуществления, определяют ее приоритеты и т. д. Однако решение финансово-правовыми нормами этих проблем невозможно без рассмотрения тех отношений, в рамках которых будет осуществляться соответствующая деятельность, и установления всех заслуживающих защиты интересов любых возможных участников этих отношений.