Виктория Кравец - Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

Другой аргумент, который используется для обоснования самостоятельной правосубъектности государственных органов, основан на анализе полномочий, в целях реализации которых возникают правоотношения с участием органов публично-правовых образований. Так, А. Головизин считает, что если орган государственной власти вступает в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, он выступает от своего имени. В случае же реализации полномочий (постоянных или разовых), которые могут осуществляться им исключительно от имени государства (государственного или муниципального образования), он выступает от имени соответствующего образования 137. К сожалению, автор не указывает, что это за полномочия, даже в качестве примера. По ряду дел суды, определяя в качестве субъекта правоотношений публично-правовое образование, указывают на отнесение решения тех или иных вопросов непосредственно к полномочиям публично-правового образования 138. Такой подход также далек от совершенства, поскольку публично-правовое образование все полномочия реализует через свои органы, а следовательно, не может быть полномочий публично-правового образования, не распределенных среди его органов, так же как не может быть полномочий органов, которые не являют собой определенную сферу ведения публичного образования.

Главной причиной односторонности рассматриваемых критериев, которые скорее позволяют выделить специфику публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений, чем обосновать предоставление самостоятельной правосубъектности их органам, на наш взгляд, является именно нарушение принципов выступления в гражданском обороте коллективных образований. Подобная ситуация будет иметь своим результатом недопустимую в юриспруденции подмену причины и следствия: когда не критерий будет определять правосубъектность, а правосубъектность – применяемый к ней критерий.

В литературе при утверждении необходимости признания за государственными органами статуса юридического лица встречаются попытки ухода от решения принципиальной при таком подходе проблемы разграничения правосубъектности «целого» и «части». При этом отмечается, что все участники правоотношений в конечном счете осознают, что публичные органы, даже вступая в гражданский оборот от своего имени, участвуют в нем в интересах и, по существу, от имени публично-правового образования. Главное же значение при таком участии имеет не указание, от имени кого государственный орган участвует в правоотношениях, а способность нести ответственность в суде, отвечать по своим обязательствам, исполнять обязанности 139. Представляется, однако, что именно решение вопроса о том, от чьего имени тот или иной субъект вступает в гражданский оборот, позволяет определить лицо, ответственное за исполнение обязательств. Как следствие невозможно определить специфику ответственности участника правоотношений, не зная, кто именно выступает в качестве такого участника, не выявив характера его правосубъектности.

Введение в гражданское законодательство категории публичного юридического лица должно предваряться определением субъектного состава правоотношений, участником которых становится публично-правовое образование. Использование категории публичного юридического лица для корректировки статуса органов публичной власти, как это зачастую предлагается в литературе 140, на наш взгляд, не разрешит главной задачи в этой области гражданского оборота – не позволит отграничить правосубъектность публично-правового образования от правосубъектности его органов. Эта проблема может быть решена исключительно путем внесения изменений в законодательство и восстановления основного принципа участия коллективного образования в гражданском обороте, в соответствии с которым правосубъектность системы исключает правосубъектность ее элементов. Представляется необходимым отказаться от самостоятельной правосубъектности органов публичной власти как коллективных образований, не имеющих самостоятельных интересов и вступающих в гражданский оборот только с целью представления и защиты интересов публично-правового образования, от имени которого они действуют. Органы публичной власти должны стать правовой формой, посредством которой реализуется правосубъектность государства. Их статус в гражданском обороте должен быть аналогичным положению органов юридического лица, поскольку государство в гражданском обороте не существует вне деятельности своих органов. Аналогичная позиция была высказана в Концепции развития гражданского законодательства, в которой отмечалось, что государственные органы не являются юридическими лицами и не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах 141. К сожалению, данные положения не были учтены при разработке Проекта изменений ГК. Вместе с тем первые шаги в признании существующей проблемы со стороны публичной власти были сделаны в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в которой совершенно справедливо отмечается необходимость обеспечения в гражданском обороте полной ясности: «кто действует от имени публично-правового образования, а кто от собственного имени» 142. Именно реформирование правового статуса органов публично-правового образования должно стать той необходимой правовой базой, при наличии которой будет возможным введение в гражданское законодательство категории публичного юридического лица.

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Принцип равенства публично-властных образований с другими участниками гражданского оборота конституируется самой сущностью гражданских правоотношений, которая не допускает властного господства одного субъекта над другим. Он активно используется в судебной практике: в частности, необходимостью обеспечения равенства участников гражданских правоотношений суды обосновывают недопустимость освобождения публично-правового образования от ответственности или снижения ее размера со ссылкой на отсутствие соответствующих средств в бюджете или недостаточность финансирования 143. Указывая в целом на позитивную направленность сложившейся практики, необходимо отметить ее недостаточность для полного нивелирования возможности использования публичными образованиями своих властных полномочий в гражданском обороте. Это прежде всего объясняется исключительным публично-правовым статусом рассматриваемых субъектов. Государствоподобные субъекты, обладающие исключительным правом на создание норм права и обеспечение их исполнения, в том числе путем применения насилия, не склонны к самоограничению. Сторонники так называемой «теории общественного выбора» трактуют государство как своего рода монополию, поведение которой во многом схоже с поведением любой другой монополии на рынке 144. Для обеспечения равенства субъектов гражданского права, вступающих в отношения с публично-правовыми образованиями, не достаточно сложившейся и единообразной судебной практики, необходимо создание специальных законодательных механизмов, которые позволили бы ограничить влияние публичной правосубъектности рассматриваемых образований на формирование и реализацию их правосубъектности в сфере частного права. Последовательный отказ государства от властных полномочий, от олицетворяемой им публичной власти, как принципиальное условие его вступления в гражданский оборот 145, является идеальной теоретической конструкцией, реализация которой зачастую просто невозможна уже в силу исключительного права государства на создание гражданско-правовых норм.