Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Анализ определений показал, что многие определения неясны, требуют дополнительного комментария, составлены с ошибками узкой или широкой трактовки. При этом, как правило, речь идет о функциях органов местного самоуправления, а понятия функций института и функций органов не разграничиваются. О необходимости разграничивать функции местного самоуправления как конституционного института от функций его органов и должностных лиц, предназначенных для осуществления функций местного самоуправления, обращают внимание лишь незначительное количество ученых [83] Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 121; Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1(18). С. 127–130; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 82. .

Такое разграничение носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе, как через функции ее органов. А функции органов местного самоуправления, в свою очередь, должны соответствовать основным целевым функциям всей системы местного самоуправления, так как части (элементы) выражают специфику целого, являются носителями ее свойств. Вместе с тем функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества, обладают, по сравнению с функциями системы местного самоуправления, относительно узким, локальным характером.

Но в то же время эти понятия не тождественны, так как невозможно определить функции института местного самоуправления как суммарное осуществление функций его органов. В связи с тем, что целое обладает иным качеством, нежели сумма его частей и не позволит понять специфику данного объекта познания, так как при этом из поля зрения исчезает как раз то, что составляет его существенную характеристику и теснейшим образом связано со способом взаимосвязи частей [84] Любой предмет состоит из частей, однако попытки понять особенность того или иного явления на основе анализа частей и последующего суммирования их свойств уже давно потерпели неудачу. При рассмотрении частей самих по себе упускается из поля зрения их взаимодействия и утрачивается вследствие этого способность проникнуть в сущность объекта познания. См.: Материалистическая диалектика как научная система / под ред. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 222. . (Говоря языком социологии, на базе соединения различных элементов организации в целое создается так называемый организационный, или кооперативный, эффект) [85] Организационный эффект означает синергию, прирост дополнительной энергии, превышающий сумму индивидуальных усилий ее участников. См., напр.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология. М., 2006. С. 172). .Функции института всегда первичны по отношению к компетенции его органов, ими же и определяются, являясь правовым выражением функции института и средством их осуществления. Этот вопрос очень важный, так как в юридической литературе достаточно часто понятие «функции местного самоуправления» отождествляется с понятиями «цель», «задача», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления». Не случайно французский специалист в теории управления Б. Гурней отмечал, что в системе научных понятий термин «задача» является синонимом термина «функция» [86] Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 35–45. . Однако, по мнению И.И. Овчинникова, отождествлять функции с компетенцией и полномочиями недопустимо.

Функции института должны быть более стабильны, чем компетенция органов, так как отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц муниципальных образований, и особенно отдельные полномочия, подвержены более частым изменениям в связи с изменением социальных, экономических и политических условий в обществе [87] Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 120. . Стабильность (устойчивость) функций обусловлена необходимостью сохранения целостности системы, иначе система не сможет функционировать, поэтому устойчивость, безусловно, превалирует над тягой к изменениям. Но вместе с тем устойчивость функций ограничена лишь временными рамками (пусть даже достаточно продолжительными), так как при развитии системы местного самоуправления функции могут видоизменяться. Таким образом, выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местной власти и, в свою очередь, для определения их компетенции.

Рассмотренные нами выше определения функций местного самоуправления не исчерпывает собой всей полноты содержания данного понятия, особенно применительно к понятию «функции местного самоуправления как конституционного института». Поэтому накопленный в правовой науке опыт относительно определения понятия «функции» может быть использован как один из источников для формулирования понятия функций местного самоуправления.

Так, в специальной литературе широко рассматривалась проблема определения функций государства, при этом также широко допускалось отождествление функций государства с деятельностью его органов. Так, например, В.М. Корельский под функциями государства понимает «основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами» [88] Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2003. С. 146. . Д.В. Пожарский определяет функции государства как «основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные направления фактической деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями и задачами, выражающие его сущность и социальное назначение» [89] Пожарский ДВ. Контрольно-надзорная функция современного государства: Дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22. . Данные определения также не содержат такого существенного признака понятия «функции», как «взаимодействие», «взаимозависимость». С этой точки зрения интересно определение, предложенное Л. А.

Морозовой, которая трактует функции государства как «особый механизм государственного воздействия на состояние и динамику общественных отношений и процессов, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом» [90] Морозова Л.А. Современная российская государственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 19; Она же. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98–108. .