Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление; введен в научный оборот Г.В. Лейбницем на рубеже XVII–XVIII веков. Первоначально он употреблялся, прежде всего, в математике и выражал зависимость одной переменной величины от другой. Трудно точно определить когда произошла социологизация и юридизация данного понятия, но о функциях в социологическом аспекте уже в середине XIX в. упоминают А.Г. Еллинек, О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер. В социологии этот термин служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому [61] См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1997. С. 1300. .

Для начала рассмотрим определения понятия «функция», представленные в философской литературе, так как философские понятия имеют неоспоримые преимущества перед частно-научными, поскольку играют главным образом методологическую роль. По мнению М.С. Строговича, именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований [62] Строгович М.С. Избранные труды. Т. 1. Проблемы общей теории права. М.,1990. С. 64. . Цель философского подхода – выявление сущности, наиболее важных закономерностей, лежащих в основе функционирования и развития любого объекта познания. Все это помогает разработать общенаучные понятия и термины.

В истории философии понятие «функция» не разрабатывалось специально как философская категория, но оно широко применялось. Смысловое содержание его варьировалось в пределах следующего содержания: войство, деятельность, работа. Как философская категория «функция» впервые была рассмотрена в марксистской теории, получившей название «материалистическая диалектика». Понятийный ряд достаточно широк:

• внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений [63] Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1991. С.504. ;

• деятельность, роль объекта в рамках некоторой системы, вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого [64] Новейший философский словарь / сост. А.А. Грицанов. Минск, 1998. С. 783. ;

• форма воздействия предмета (явления) на другие предметы (явления) [65] Тугаринов В.П. Философия сознания. М., 1971. С. 171. ;

• отношение элемента к целому, которое делает действие элемента с точки зрения «интересов» данной системы целесообразным и, таким образом, служит обеспечению сохранения целого [66] Райбекас А.Я. Вещь, свойство, отношение как философские категории. Томск, 1977. С. 156. ;

• избирательное, направленное на целостность, взаимодействие элементов системы в целом с внешней средой, выражающее ее внутреннюю целостную специфическую природу в отношении к внешней среде [67] Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А. П. Шептулина. М., 1983. С. 205. и др.

Кроме того, более точное понимание категории «функция» требует уяснения специфики ее соотношения с такими понятиями, как «цель», «задача» [68] Цель – предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия. Задачи – промежуточные этапы в достижении цели. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1991. С. 512. , «деятельность». Уяснение данных соотношений необходимо, поскольку понятия «цели», «задачи», «функции», часто подменяя друг друга, встречаются в нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе.

По мнению ученых, зависимость функций от целей (задач) проявляется, во-первых, в том, что цели (задачи) непосредственно обусловливают само существование функций; во-вторых, определяют их содержание и самым существенным образом влияют на формы и методы их реализации, предопределяют конкретные направления правового воздействия, то есть цель (задачи) первичны по отношению к функциям [69] Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 84. . По мнению других ученых, цели (задачи) вторичны по отношению к функциям, то есть функции определяют цели и задачи. Нельзя поставить перед явлением какие-либо задачи, не зная его функций (А.И. Абрамов [70] Абрамов А.И. Понятие функции права // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 78. , Б.Т. Разгильдиев [71] Разгильдиев Б.Т. Задачи уголовного права Российской Федерации и их реализация. Саратов, 1993. С. 46. и др.).

На наш взгляд, обе точки зрения являются обоснованными, так как такие соотношения можно рассматривать с различных аспектов. Так, например, если рассматривать институт местного самоуправления как элемент структуры государства, то в этом случае цель первична (объективна) по отношению к функциям местного самоуправления, так как условия функционирования института местного самоуправления определяются условиями жизни общества и государства. Если же рассматривать местное самоуправление как целостную систему, то в этом случае цель вторична (субъективна) по отношению к функциям института, так как она изначально будет определяться возможностями института и реализовываться через деятельность субъектов местного самоуправления. Кроме того, цель и задачи – категории по большей мере субъективные, поскольку любая деятельность перед началом осуществления требует постановки целей и задач.

Таким образом, цели (задачи) общества и государства определяют функции местного самоуправления как конституционного института, которые в свою очередь определяют цели (задачи) самого института и функции его органов.

Таким образом, сначала формируется система местного самоуправления в связи с общественно-объективными целями, а затем уже субъекты муниципальных отношений определяют и конкретизируют цели и задачи, которые реализуются в практической деятельности. Так, например, цели и задачи, закрепленные в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируются в программах социально-экономического развития муниципальных образований. В процессе функционирования происходит постоянное взаимодействие целей, задач и функций местного самоуправления, корректировка их взаимного содержания. Подобное непрерывное взаимодействие обусловлено теснейшей взаимосвязью указанных явлений и, в конечном итоге, их единством, ибо одно немыслимо без другого.

Таким образом, именно в контексте соотношения объективного и субъективного начал лежит одно из оснований отличий понятия «функция» от понятия «деятельность». Так, любое явление социальной действительности, в том числе и местное самоуправление, возникает при условии наличия соответствующих предпосылок и объективной необходимости, а реализация этих объективных целей возможна только через деятельность соответствующих субъектов. Однако если цель местного самоуправления как целостной системы имеет объективный аспект, то субъекты системы действуют в соответствии с субъективными установками. Деятельность является связующим звеном, благодаря которому цель из категории объективной превращается в реальность, в конкретный результат правового воздействия.