Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

В связи с этим в настоящее время нет оснований для противопоставления местного самоуправления государству, поскольку в переходный период местное самоуправление должно функционировать и развиваться посредством государственной власти, так как любые преобразования общества невозможны без ее институтов [54] Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., 1978. С. 41. . Поэтому местное самоуправление неизбежно должно находиться в организационной и функциональной взаимосвязи (но не в зависимости) с властью государственной. Такая взаимосвязь проявляется в наличии, в частности, вопросов совместного ведения, так как иногда затруднительно четко выделить собственно местные дела и дела государственные [55] Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 26–32. (например, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, противодействие терроризму, экстремизму и коррупции и др.). Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного суда РФ [56] Такая позиция была выражена Судом, в частности применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. № 132-О // ВКС РФ. 2003. № 5; от 12 мая 2003 г. № 167-О // Архив КС РФ. 2003; от 18 декабря 2003 г. № 470-О // Архив КС РФ. 2003; от 25 декабря 2003 г. № 453-О // ВКС РФ. 2004. № 3; от 8 июля 2004 г. № 303-О // ВКС РФ. 2005. № 1; от 9 июня 2005 г. № 224-О // Архив КС РФ. 2005. .

Итак, сущность института местного самоуправления связана с объединением населения для реализации права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения (функция демократизации). Уровень муниципальной демократии зависит от осознания населением необходимости объединяться для решения вопросов местного значения и экономической самостоятельности, причастности к муниципальной собственности. Кроме того, эффективное решение вопросов местного значения зависит от материально-финансовой самостоятельности муниципального образования (социально-экономическая функция). Процесс демократизации, характеризующийся максимальной приближенностью к объектам управления, требует децентрализации муниципальной власти от власти государственной (функция децентрализации).

В рамках конституционного и муниципального права проблема функций местного самоуправления исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях [57] Алехин А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. М., 1995. С. 56–60; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 120–129, Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 106–162; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 55–70; Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976; Казанник А.И. Координация в системе функций местных Советов. Томск, 1980. С. 13; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 169–196; Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980. С. 30–33; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 3–25; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 29–44; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 311; Основин В.С. Городской Совет – орган социального управления. М., 1983. С. 3082; Советское строительство / под ред. А. А. Безуглова. М., 1979. С. 86–118; Франчук В.И. Общая теория социальных организаций. М., 2001. С. 75–83. , но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем, являвшихся основным предметом исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического значения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти [58] См.: Советское строительство / под ред. А.А. Безуглова. М., 1985. С. 49. .

В последние годы появились некоторые научные работы, посвященные функциям местного самоуправления. В них представлены многочисленные трактовки понятия «функция местного самоуправления», различия которых обусловлены отсутствием в законодательстве легального определения данного понятия и фрагментарностью правовой базы. Однако понятие «функции института местного самоуправления» не получило еще завершенного оформления и требует углубленной научной проработки.

Взяв на вооружение высказывание Аристотеля, что «дефиниция может быть ценной или малоценной, но никогда – ложной или истинной» [59] Реале Дж., Антисери Д Западная философия: от истоков до наших дней. Т. I. Античность. М., 1994. С. 162. , полезно исследовать каждое определение функций местного самоуправления, представленные в научной и учебной литературе.

В юриспруденции термин «функция» означает деятельность того или иного института, направление деятельности, направление правового воздействия на общественные отношения, выражающих роль в организации (упорядочении) общественных отношений [60] Теория государства и права. Часть 1. Теория государства / под общ. ред. А.Б. Венгерова. М., 1995. С. 142. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996. С. 45. . Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что каждый исследователь акцентирует внимание на различных аспектах содержания понятия «функция». Для уяснения понятия функции местного самоуправления необходимо определить, что же представляет собой эта сложная научная категория – «функция». Категории помогают раскрыть объективные законы существования и развития стоящих за ними явлений, а также создают систему понятий, без которых не может существовать любая наука.