Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Наличие в государстве процессов децентрализации объясняется необходимостью дифференциации (разделение, отделение) институтов, что создает необходимые условия для полного и эффективного удовлетворения потребностей за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного вида деятельности [48] См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152. . Дифференциация институтов является одним из важнейших признаков эволюционного развития общества, поскольку в рамках уже сложившихся институтов не всегда удается качественно удовлетворять какие-либо потребности населения. Так когда-то появилось государство, а затем на определенном этапе общественного развития от него отделяется институт местного самоуправления. Все это в конечном итоге обеспечивает более эффективное осуществление тех или иных функций. Этим и достигается эволюционный развивающий эффект. Децентрализация позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает регулировать экономические процессы, происходящие на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Необходимость децентрализации продиктована назревшим противоречием, содержащимся в природе государственной власти. Следствием разрешения этого противоречия является децентрализация государственной власти, то есть передача некоторых функций государства местному сообществу. Децентрализация и демократизация находятся в причинно-следственной связи, а именно: децентрализация является предпосылкой демократизации, следовательно, демократизация – это следствие децентрализации. Таким образом, данные функции взаимообусловлены.

Местное самоуправление, являясь формой народовластия, «включено» в институциональную структуру государственности, что находит отражение в конституционных нормах. По справедливому заключению Н.С. Бондаря, «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения» [49] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 32. .

Вхождение местного самоуправления в институциональную структуру государства предполагает, что процесс децентрализации должен быть основан на взаимном балансе полномочий государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление функционирует и развивается в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом государственная власть не вправе необоснованно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. В идеале государство и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать [50] Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 8. . Абсолютное же отделение местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета [51] Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 9. .

Однако на современном этапе реформирования местного самоуправления наблюдается искажение такого баланса, которое заключается в перенесении тяжести принятия решений на муниципальный уровень при отсутствии соответствующих ресурсов и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей. По мнению Н.Л. Пешина, «мы наблюдаем на местном уровне не «прорастание» местного самоуправления «снизу» со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые «искусственно» формируют сущность местного самоуправления» [52] Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 54. . К сожалению, реформа местного самоуправления формировала систему местной власти в России с «чистого листа», отрицалась возможность использования позитивного опыта местных Советов.

Закрепленные Федеральным законом № 131 полномочия местного самоуправления (реформирование ЖКХ, социальная сфера, управление муниципальной собственностью, транспорт, разработка генеральных планов, планов развития территорий и др.) требуют серьезных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских округов и муниципальных районов. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика развитых стран показывает, что она должна быть не ниже 20 %.

Отделение местного самоуправления от государства привело к тому, что у муниципальных образований имеется очень слабое хозяйство, а доля собственных доходов в местных бюджетах составляет в среднем 12 %, в сельских поселениях 5–7% [53] Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год). С. 6–7. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/libiaiy/2011^5/otc.. (дата обращения: 25.09.2014). . Поэтому муниципальные образования зависят от финансовой поддержки субъектов РФ. Мониторинг, проведенный в 2010 году Министерством финансов РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. К аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты РФ. Таким образом, перенос на муниципальный уровень решений социальных вопросов, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению населения в большинстве муниципальных образований.