Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Таким образом, функции объективны и закономерны в социальной действительности, но понимание их, формулировка, классификация, а тем более реализация – это субъективный компонент. Осознавая объективную закономерность функций, их возводят в закон [72] Как известно, отражение объективной действительности относится к сфере субъективности и представляет собой субъективную диалектику, которая субъективна лишь по своей форме, по способу существования, но объективна по источнику, по происхождению. См.: Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А. П. Шептулина. М., 1983. С. 5. . Задача исследователя состоит в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций института местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении уже компетенции субъектов местного самоуправления.

При исследовании вопросов, связанных с рассматриваемой нами проблематикой, Э. Дюркгейм и Р. Мэртон указывали, что о функциях того или иного института судят не по тому, какие цели преследуются при его функционировании, а по тому, какие последствия, реальную пользу эти взаимодействия имеют для общества, поскольку не всегда практическая деятельность (реализация функций того или иного института) может отражать реальное предназначение института в обществе [73] Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1991. С. 413. . В связи с этим полагаем необходимым остановиться на одном моменте, который при всей своей, казалось бы, незначительности вызывает немало споров в научных кругах. Речь идет о том, что под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфунк ции [74] См.: Торопов АА. Восстановительная функция права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1998. С. 12. , под которыми понимается нарушение нормального взаимодействия с обществом (сообществом). В условиях интенсивного протекания общественных процессов, ускорения темпов социальных перемен может возникнуть ситуация, когда изменившиеся общественные потребности не находят адекватного отражения в функциях и структуре соответствующих институтов. В результате в их деятельности может возникнуть дисфункция. С содержательной точки зрения, дисфункция выражается в неясности целей института, в неопределенности его функций, в падении его социального престижа и авторитета, вырождении его отдельных функций в символическую деятельность, не направленную на достижение рациональной цели.

Одним из явных выражений дисфункции института местного самоуправления является, в частности, персонализация деятельности его органов, которая означает, что он перестал функционировать в соответствии с объективными потребностями и объективно установленными целями, меняя свои функции в зависимости от интересов отдельных органов и должностных лиц.

Однако наряду с преднамеренными, ожидаемыми результатами, ради которых местное самоуправление как система функционирует, существуют такие последствия, которые не ожидаются, до поры до времени даже не осознаются, но их значения нельзя не учитывать. Это так называемые латентные функции (косвенные, побочные), которые существуют наряду с явными (преднамеренными) функциями [75] См.: Общая социология: учеб. пособие / под общ. ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 237. . Анализ латентных функций позволяет получить полную картину взаимозависимости, взаимоувязанности различных институтов, их способности выполнять неожиданную для общества в целом и для других институтов роль. Данная проблематика нуждается в дальнейших исследованиях, поскольку любой институт полифункционален (имеет много последствий), совмещая явные и латентные функции, функции и дисфункции, то для того чтобы адекватно оценить функцию института, необходимо проанализировать так называемый агрегированный результат его деятельности.

Анализ методологических основ категории функция позволит выделить главные характеристики данной категории.

1. Функции того или иного института всегда отражают сущность данного института, качественной характеристикой которой является назначение его в обществе. Применительно к местному самоуправлению – это объединение населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей и повышением уровня жизни за счет комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Данное назначение института местного самоуправления обусловливается его социальной сущностью, то есть полностью должно быть ориентировано на жителей муниципального образования.

2. Сущность функции как научной категории заключается в том, что она всегда отражает взаимосвязи и взаимодействия одного явления с другим. Институт не сможет реализовать своего назначения, не находясь во взаимосвязи с другими институтами. Свое назначение институт местного самоуправления реализует посредством различных взаимодействий составляющих его элементов, в которых проявляется его социальная сущность (взаимодействие представительной и непосредственной форм демократии с целью установления тесной связи органов местного самоуправления с населением муниципального образования; взаимодействие органов местного самоуправления, населения и всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей населения и т. д.). А взаимодействие элементов систем могут быть представлены, например, взаимодействием органов местного самоуправления и органов государственной власти, взаимодействием органов государственной власти и местного сообщества для обеспечения более эффективного управления и т. д.

При взаимодействии элементов системы между собой, а также этой системы с другими системами происходят определенные воздействия, которые приводят к соответствующим изменениям во взаимодействующих субъектах, а следовательно, и в самой системе. Функции института местного самоуправления характеризуют его способность оказывать воздействие в определенных направлениях на жизнедеятельность не только муниципальных образований, но и всего общества в целом, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью. По мере накопления изменений начинают изменяться функции отдельных элементов системы и самой системы, что приводит к переходу системы на новую ступень развития [76] Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 199–205. . Любые изменения в структуре института приводят к изменению прав и обязанностей субъектов данного и смежного с ним институтов. Причем данные изменения необходимо проводить синхронно, чтобы не возникло разрыва во взаимодействии и развитии институтов, что может привести к их распаду.