Анна Белицкая - Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации предоставляются исключительно для финансирования создания и (или) развития объектов капитального строительства транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры, а также для реализации концессионных проектов. Доля финансирования за счет частного инвестора в проектах ГЧП общегосударственного значения должна составлять не менее 25 %, в региональных инвестиционных проектах – не менее 50 %.

Отбор проектов осуществляется на основании критериев, приведенных в п.14 Постановления Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» [96] СЗ РФ. 2008. № 10 (ч. 2). Ст.932. . Обязательными критериями являются, в частности, наличие инвестора, подтвердившего готовность к участию в проекте (за исключением концессионного проекта), соответствие целям социально-экономического развития РФ или субъекта РФ, определенным в программных и стратегических документах федерального и регионального уровня, достижение положительных социальных эффектов при реализации проекта. Стоимость проектов должна составлять не менее пяти млрд. руб. для проектов, имеющих общегосударственное значение, и не менее 500 млн. руб. для региональных проектов. Срок использования бюджетных ассигнований Фонда не должен превышать пять лет. Отметим, что для получения бюджетных ассигнований Фонда инвестору необходимо представить обоснование невозможности реализации проекта без их участия.

Региональные инвестиционные фонды представляют собой часть средств бюджета субъекта РФ, подлежащую использованию в целях реализации на его территории ГЧП-проектов в отношении создания и (или) развития объектов транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и (или) муниципальной собственности, стоимость которых составляет не менее 500 млн. руб. Объем бюджетных ассигнований региональных фондов устанавливается законом субъекта РФ о бюджете [97] Приказ Минрегиона РФ от 27.05.2011 № 254 «Об утверждении примерного положения о региональном инвестиционном фонде» // рг № 156. 2011.20 июля. . В заявке на получение финансирования также необходимо обосновать невозможность реализации регионального проекта без государственной поддержки. Таким образом, в отличие от инвестиций, субсидии имеют компенсационный целевой характер.

В отличие от кредита субсидия характеризуется в первую очередь своей безвозвратностью, а также безвозмездностью, что, как видится, создает большую нагрузку на бюджет в сравнении с кредитным механизмом финансирования [98] См.: Богданова А.В. о государственном кредитовании в российской федерации // законы россии: опыт, анализ, практика. 2015. № 8. – с. 98–106. .

Выбор объекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства определяет сферу применения данного инструмента. В зарубежных странах сферы наиболее активного применения государственно-частного-партнерства варьируются. В Великобритании наиболее популярными сферами являются строительство школ, госпиталей, тюрем, оборонных объектов и дорог; в Канаде он широко используется в сфере энергетики, транспорта, защиты окружающей среды, водных ресурсов, канализации, рекреационных объектов, информационных технологий, здравоохранения, образования; в Греции – в транспортных проектах; в Австралии – в сфере транспорта и системы жизнеобеспечения городов [99] См.: Public-Private Partnership in the European Union: Future Prospects and Opportunities Conference material. London Lexxion Verlagsgeselschaft mbH. 2007. – р 17–18. .

Согласно ч.1комментируемой статьи, объектами соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве выступают объекты по установленному перечню. Как и в отношении объектов концессионного соглашения, перечень потенциальных объектов государственно-частного или муниципально-частного партнерства установлен исчерпывающим. При анализе таких объектов представляется интересным сравнить их с объектами концессионного соглашения, т. к. представляется, что перечень таких объектов должен быть приблизительно одинаковым. Разница может заключаться в более либеральном подходе к объектам концессионного соглашения, т. к. возможность передачи таких объектов в частную собственность не предусмотрена.

Во-первых, объектами государственно-частного, муниципально-частного партнерства, как и объектами концессионного соглашения (п.1 ч.1 ст.4 Закона о концессионных соглашениях), могут выступать частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог и объекты транспортной инфраструктуры таких дорог: мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в т. ч. пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса. При этом объектом концессионного соглашения могут быть любые автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, а объектом соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве – только частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог. Т. е. выбор формы государственно-частного партнерства в отношении автомобильных дорог будет определяться тем, является ли дорога частной (т. е. платной или бесплатной).

Общие вопросы строительства дорог урегулированы в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [100] СЗ РФ. 2007. № 46. Ст.5553. (подробнее см. комментарий к ст.45 настоящего Закона). Важное значение для реализации проектов государственно-частного партнерства в отношении частных автомобильных дорог имеет Постановление Правительства РФ от 30 января 2016 г. N 47 «О плате за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог (в т. ч. если платным участком автомобильной дороги является отдельное искусственное дорожное сооружение)» [101] СЗ РФ. 2016. № 6. Ст.843. .

Как отмечается в исследованиях Всемирного банка, ключевым вопросом для осуществления проектов государственно-частного партнерства в отношении автомобильных дорог является вопрос о распределении рисков, в основном рисков, связанных с окупаемостью дороги и риском трафика (сколько транспортных средств будет проходить по дороге за день). В «теневой» модели концессии частному партнеру передается только риск траффика, потому что публичный партнер платит ему из бюджета в зависимости от количество машин, использующих трассу. В «реальной» концессии концессионер возмещает свои расходы через платежи, которые производят сами лица, использующие дорогу, т. е. концессионеру пере даются оба риска [102] https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/sector/transportation /roads-tolls-bridges/road-concessions . Первые проекты государственно-частного партнерства по строительству платных автомобильных дорог были реализованы в Испании (1960-е гг.), Франции (1970-е гг.), Великобритании (1980 г.), в США (конец 1980-х гг.) [103] Perez, Benjamin, March James. Alberta Public-Private Partnerships and the development of Transportation Infrastructure. Canada. 2006. P 3. .