Анна Белицкая - Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии могут предоставляться как из бюджета Российской Федерации (субъекта Российской Федерации), так и из бюджета муниципального образования (ст.78 БК РФ). Таким образом, бюджетным законодательством всегда предусматривалась возможность направления субсидий на реализацию проектов государственно-частного партнерства.

Однако в отличие от бюджетных инвестиций, которые государство может осуществлять непосредственно в осуществление инфраструктурного проекта, субсидии имеют иную правовую природу. Как отмечается в Определении Верховного Суда РФ от 20 мая 2015 г. по делу N 309-КГ15-789, А34-4056/2013 [87] СПС КонсультантПлюс , субсидии носят компенсационный характер. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П [88] СЗ РФ. 2011. № 15. Ст.2190. указывается, что компенсация недополученных доходов – специальное основание субсидирования хозяйствующих субъектов, способ возмещения экономических потерь, понесенных ими в связи с применением мер тарифного регулирования, призванный поддержать баланс экономических интересов производителя и интересов потребителя. Применение названных мер выступает публичной гарантией доступности для граждан услуг, связанных с удовлетворением их жизненно важных потребностей, призвано не допустить резкое ухудшение их социального положения [89] См.: Баженова о.и. Контрактная система как инструмент пресечения практики явного субсидирования муниципальных предприятий // Право и экономика. 2014. № 2. – с. 8–18. .

Бюджетное законодательство РФ установило (ст.69 БК РФ) такие бюджетные ассигнования как оказание государственных (муниципальных) услуг, в т. ч. ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг и др. Как отмечает А.А. Пастушенко, субсидии, предоставляемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, производящим товары, работы, услуги, являясь только одним из видов бюджетных ассигнований, предусмотренных ст.69 БК РФ, имеют свои особенности. Так, ч.3 ст.78 БК РФ предусмотрены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий. В частности, акты должны содержать порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении [90] См.: Пастушенко А.А. Субъект нецелевого расходования бюджетных средств // современное право. 2015. № 11. – с. 126–129. . Как отмечается в научной литературе, в настоящее время БК РФ содержит лишь рамочное регулирование порядка предоставления субсидий, дальнейшая регламентация которого осуществляется органами исполнительной власти [91] См.: Курбатова с.с. К вопросу о бюджетном субсидировании производителей товаров (работ, услуг) // Арбитражные споры. 2013. № 4. – с. 95–107. .

Обязательство предоставить субсидию возникает из сложного юридического состава, включающего в т. ч. соглашение о предоставлении субсидии. Указанное соглашение обладает признаками договора дарения (безвозмездность) и договора безвозмездного пользования (ссуды) [92] См.: отнюкова Г.Д. Государственная поддержка предпринимательской деятельности в форме субсидий // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в россии и за рубежом». 2013. № 4. – с. 24–26. . Однако, по мнению М.В. Кустовой, попытки обосновать гражданско-правовую природу рассматриваемых отношений приводят исследователей к выводу об отнесении договоров о субсидировании к регламентируемым ГК РФ договорам не позволяет учесть сложный характер взаимодействия субъектов в рамках муниципально-частного и государственно-частного партнерства [93] См.: Кустова М.В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // закон. 2013. № 3. – с. 119–125. .

Одной из особенностей субсидий является их целевой характер. Как указывает М.В. Кустова, следует признать неизменным отнесение субсидий именно к целевым выплатам, что обязывает публичного субъекта в лице уполномоченных органов отслеживать их целевое использование получателем. Однако оценка достижения цели в новых условиях осуществляется не столько исходя из соблюдения конкретных направлений вложения бюджетных средств, сколько из достижения ожидаемого публично значимого результата в процессе их использования [94] См.: Кустова М.В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // закон. 2013. № 3. – с. 119–125. .

Как указывают Е.В. Зусман, И.А. Долгих, основываясь на анализе ст.69 БК РФ, обязательство по выплате платы концедента, в зависимости от ее структуры, может быть исполнено за счет следующих видов бюджетных ассигнований: субсидий в рамках ст.78 БК РФ и бюджетных инвестиций в рамках п.5 ст.79 БК РФ. В случае, если плата концедента разделена на инвестиционную и эксплуатационную составляющие, представляется возможным сочетание обоих видов бюджетных ассигнований [95] См.: зусман Е.В., Долгих и. А. Концессия: анализ ключевых новелл // закон. 2015. № 3. – с. 50–59. . Однако, в рамках соглашения государственно-частного или муниципально-частного партнерства возможность осуществления бюджетных инвестиций не предусмотрена.

Между тем вне рамок соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве в других проектах, основанных на принципах государственно-частного партнерства, государство может выступать в качестве инвестора за счет использования собственных средств бюджетов (федерального, регионального, местного). Бюджетные инвестиции определяются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества (ст.6 БК РФ). Расходы бюджета на финансирование предусматриваются в бюджетах соответствующего уровня при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих федеральных или региональных целевых программ или осуществляются на основании предложений уполномоченных органов Российской Федерации (ст.11 Закона об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений). Проекты государственно-частного партнерства могут претендовать на получение средств инвестиционного фонда (часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, согласно ст.179.2 БК РФ): либо Инвестиционного фонда Российской Федерации, либо региональных инвестиционных фондов.